自江泽民同志提出“以德治国”的理念和方略以来，理论界对“以德治国”已有不少解读。这些解读的具体观点虽然不尽一致，但大体上都是从治国手段的角度立论的。道德作为一种规范体系和社会调控力量，当然是治理国家、管理社会、建构社会公共秩序的重要手段。但道德首先不是作为一种工具，而是作为一种合目的性要求和文化价值而存在的，并且同人类的“终极关怀”联在一起。而“治国”所涉及的也不只是“如何控制”的方式和技术问题，同时还有价值立场、价值判断和价值选择的问题。因此，仅仅从“手段”或“工具”的角度理解“以德治国”，不但是比较偏狭的，而且还会由此引出一些似是而非的观点，如把以德治国简单地归结于对  人的道德教化与感化。基于科学的道德论和治国论，我认为应从治国依据、治国手段和  治国目的等三大视点上来理解以德治国。
　　　　　　一
　　从治国依据的视点上来理解“以德治国”，我们可以把“以德治国”看作是以道德原则为价值依据的政治活动和公共管理活动。
　　治理国家为什么要以道德原则为依据呢?在现代意义上，治国之治，不是少数人对多数人的专制统治之治，而是人民当家作主的民主政治之治，是政府代表人民行使公共权力、管理公共事务、维护公共秩序的公共管理之治。它包括制度的安排、公共政策的制定、制度和政策的执行以及司法活动等。罗尔斯说，正义是法律制度的首要美德。对此，几乎没有人表示异议，这说明法律制度与价值密切相关。毛泽东和邓小平都强调政策的人民性，这表明政策的制定必定有价值立场和价值选择问题。法律和政策的执行，是不是纯技术性的活动?现在很少有人赞同那种纯技术论的观点。至少行政裁决是摆脱不了价值纠缠的。司法活动也许是最具技术性的治国活动，但能说与价值毫无关系吗?恐怕不能说没有价值问题。既然立法、制定公共政策和行政裁决等都摆脱不了价值问题的纠缠，都要作出价值判断和价值选择，其中当然就有价值依据的问题。道德原则(如公正原则和权利原则)是从人民的根本利益或社会整体利益中引伸而来的价值标准，以其作为立法、制度政策和行政裁决等等的依据，是必要的选择。在这一意义上，也可以说，把道德原则作为治国的重要依据，实质上是把“人民利益”作为立法、制定政策和行政裁决的根本出发点和立足点。而政治和行政意义上的“治国”之所以要以道德原则为依据，从根本上说，这是由政治与价值、行政与价值的内在关联性决定的。
　　把道德原则作为立法和制定公共规约的依据，当然会带来法律制度和公共政策的道德化，但不能说以道德原则为依据治国，就是要建构纯道德性质的现代政治和公共行政，就是要实现中国古代社会的所谓“德政”。这里必须明确的是：强调把道德原则作为治国之依据，并不意味着道德原则是现代政治和公共行政的唯一依据。实际上，现代政治与公共行政还必须以法律为依据，此外，还有事实的依据和科学理论的依据。如果说以道德原则为依据来立法和完善制度政策也意味着现代意义上的“德政”的话，那么，这种现代“德政”与传统意义上的“德政”是不能混为一谈的。现代“德政”强调的是制度与政策的道德基础，而传统“德政”强调的则是政治统治者的仁慈。由此，我们还可以得出这样论断：以道德原则为依据治国与所谓的“人治”是搭不上界的，而与“法治”却有其内在的关联。我们强调以道德原则为依据“治国”的重要意义在于：使社会制度安排和公共政策具有伦理道德上的合理性和立足点，从而也具有更为扎实的社会基础。
　　根据以上阐述，我们可以将“依据”论意义上的“以德治国”理解为：以道德原则为依据“立法”、以道德原则为依据制定公共政策、以道德原则为依据进行行政裁决等，从而立合乎道德之法、制定合乎道德之公共政策、进行合乎道德之行政裁决，达成公众对政治和行政的道德性期望，以实现法律制度和公共政策对社会的更有效的控制。
　　　　　　二
　　从治国手段的视点上来理解“以德治国”，我们可以把“以德治国”理解为政府主导的，其他社会组织和公民直接参加的，以达成社会成员的道德共识、提高社会组织和社会成员的道德素质、建立社会道德秩序为目的的道德管理活动。其实质是把道德作为实行社会控制，建立社会秩序的工具。
　　道德之所以可作为社会控制的手段，是因为道德具有从外部和内部对人的行为进行控制的功能。相对于法律控制而言，道德控制是一种非正式约束和非强制性调控，其优势在于成本较低，其不足在于它只能调控非对抗性的社会利益矛盾。所以，只有在人民内部矛盾上升为社会主要矛盾的社会条件下，道德作为治国手段或社会控制手段的作用，才有可能得以充分发挥和显示出来。
　　“以德治国”作为政府主导和公民直接参加的道德管理活动，其特点在于：第一，政府在组织和价值方面都起核心的主导作用，但政府不是运用强制手段而是运用宣传教育和政策导向等手段向全社会推行作为国家“意识形态”的道德价值体系。第二，这里的“道德管理”之德，不是多元文化背景下的任何一种道德体系，而是进入“意识形态”范畴的道德价值体系，其中包括政府倡导的道德传统和道德风尚。也就是说，在这里起控制作用的是政府倡导的道德体系。不过，这并不排除主流道德与非主流道德的对话与交流。第三，大众传播组织和文化教育组织在这一道德管理活动中起关键作用。第四，认同主流道德的公民越多，参加这种道德管理活动的公民也就越多，其管理成效也就越显著。
　　在“手段”的意义上理解“以德治国”，它包括以德治党、以德治政、以德治商和以德育民等诸多层次。其中，以德治党和以德治政是根本，以德治商是关键，以德育民是基础。以德治党与以德治政，都必须从制度伦理和德性伦理两个层面着手，以实现政治管理制度、行政管理制度和党员、行政人员从政为政行为的双重道德化。以德治商，包括以德治理市场环境、以德治理工商组织和以德教育约束商人。其着眼点也必须放在制度伦理和德性伦理两个层面上。在时下中国，以德治商的重心应在产权伦理和诚信伦理的调控方面。以德育民，重在为人处事的德性伦理方面。在市场经济条件下，应特别注重对公民进行正直、诚实、守信和尊重他人权利等最基本的美德伦理教育。
　　以道德为手段治国，实际上就是通过对社会的道德控制来达到国家发展和长治久安的目的。而道德要起到控制社会的作用，其前提是这种“道德”必须具有先进性和社会适应性，必须与国家的经济体制、政治体制和法治体系相契合；否则，政府主导的道德控制活动就难以达到控制的目的，即使达到了控制的目的，也会走向反面。所以，以道德为手段来治国还必须关注“道德”本身是否与社会经济政治体制相契合的问题。在当今中国，以为人民服务为核心、以集体主义为基本原则的道德标准体系，无疑是具有先进性的，但考虑到发展市场经济、推进民主政治和建构法治社会的内在要求，这一道德标准体系的内涵还有必要加以充实和拓展。在笔者看来，至少权利道德规范和正义道德要求必须进入这一体系之中。因为不讲权利道德和正义道德，市场经济、民主政治和法治就缺乏必要的价值支点。
　　以道德为手段治国，当然意味着一定意义上的道德政治化，意味着作为社会控制手段的道德被赋予了政治的意义。不过，这并不意味着道德作为非正式约束和软约束被提升为正式约束和硬约束。因为政府主导道德控制只是增加了道德控制的强度，而并未改变它的基本特质。正由于有政府主导的道德控制仍然是非正式控制和软控制，因而它才构成不同于法律控制的社会控制方式。
　　以道德为手段治国，政府的主导就是必要的，同时也是不可避免的。但这是否意味着民间的、非政府主导的道德调控活动就完全不属于“以德治国”的范畴呢?对此要作具体分析。我认为凡是那些有利于社会稳定和社会进步的民间道德调控活动，政府都应予以肯定和支持，因而不宜将其排斥于“以德治国”的范畴之外。
　　　　　　三
　　从治国目的之视点来理解“以德治国”，我们可以把“以德治国”视为以道德为目的的国家治理活动。或者说它就是以建设国家道德文明、培养和增强国家道德素质为重要目标的道德建设活动。
　　由于道德是人的社会需要和社会生活的一个重要方面，是国家的一项本质规定，是社会构成的一项基本要素，道德秩序是国家秩序和社会秩序的重要层面，道德文明是国家文明和社会文明的重要维系，因而把“道德”作为治国的一项重要目标，就是必然的和应有的选择。
　　以道德为目的治国，作为治国的一项规定，主要有以下意蕴：其一，治国必须走出非道德主义和反道德主义的误区，必须有道德方面的目标设计、目标定位和目标定向；其二，治国必须有道德建设方面的战略和策略以及计划、方案和举措，也就是说，必须把道德建设列入国家建设的系统工程之中；其三，治国必须有道德建设方面的投入，包括人力、物力和财力的投入；其四，治国必须有道德建设战略目标的指导，也必须坚持一定的道德建设目标，决不能陷入物质主义的误区。可以说，道德建设也是治国的一项重要内容和任务。
　　以道德为目的治国，必须避免几种倾向：一是唯道德主义倾向或绝对化倾向，即把道德视为治国的最高目标乃至唯一目标，试图建设纯粹道德化的国家和社会。而纯粹道德化的“理想国”或理想社会，不仅是不可能存在的，而且也是不理想的。二是脱离实际的“理想主义”倾向，即设定过高的道德建设目标，对人们提出不适当的要求，勿视最基本的社会道德需求，勿视底线层次的道德之建设，实践表明，这种做法难以达到德治的目的。三是过度的政治化倾向。即把道德目标与政治目标混为一体，仅仅在政治范畴内讲道德建设，并仅仅从政治需要出发设定道德建设目标。当然，把道德建设作为治国的一项目标任务，就意味着道德建设具有政治意义。但却并不意味着必须仅仅从政治需要出发来设定国家道德建设的目标。因为道德建设具有政治性并不构成仅仅从政治需要出发来设定道德建设目标的理由。我国以往的道德建设经验表明，仅仅从政治需要出发来设定道德建设目标乃至进行道德建设活动，不仅不能造就国家或社会的良好“德治”状态，而且会对社会发展和社会道德进步造成危害。