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| 联合国体系下的非政府组织及其国际政治效应 |
| 作者：佚名 来源：不详 发布时间：2007-2-13 10:06:05 发布人：admin |
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在国际体系中，不仅世界各地的发展阶段极不平衡，而且国际行为体(actor)参与世界 政治的程度也很不对称。就国家、由主权国家组成的国际组织(如联合国)以及由不同国 家的个人或民间团体组成的非政府间组织(non-governmental organizations，即NGO) 这三类行为体而言，由于当今的世界本质上依然是由主权国家所安排的世界，这就决定 了主权国家参与国际政治的程度最深也最为广泛，政府间组织如联合国次之，而非政府 组织又次之。但是，在逐渐多元化的世界政治中，非政府组织的活动虽不是人们首要的 关注对象，但由于其活动具有跨国界、非政治和非营利性质，且一般也不受自我利益的 驱动，而着眼点又是人类共同体的利益和特定全球性问题的解决，其作用和影响力在全 球化的世界中日益突出。但总体上，学术界对非政府组织的研究还相当有限，学者们更 乐于关注和着重分析国家相互关系，因为这已经被理论化了，而且，将非政府组织排除 在世界政治体系要素之外，使世界政治分析模式简单化，易于操纵。本文旨在概要论述 非政府组织独特的组织模式和运作方式，其在联合国体系里享有的法律地位，并着重论 述非政府组织参与国际政治活动所造成的根本国际政治效应及其面临的根本挑战。
一、非政府组织的组织模式及其基本运作方式
作为国际行为体之一，非政府组织的历史渊源甚为久远。中世纪的罗马天主教会(Roman Catholic Church)就是最重要的跨国行为体。(注：A.LeRoy Bennett,International Organization:Principles and Issues (New Jersey:Prentice-Hall,1 995),p.279.)但只是在第二次世界大战之后，随着全球国际交往的日益增多、通讯和交 通革命、全球相互依存度的增大以及全球化导致的大量跨国问题并因此呼唤国际努力， 非政府组织才得以大量涌现。在20世纪50年代，非政府组织差不多有1000个，1976年已 经达到2500个，1986年则达到4649个(如果把标准放得宽一些，将有21529个)，(注：奥 斯特—奥托·岑皮尔著：《变革中的世界政治——东西方冲突结束后的国际体系》[M] ，华东师范大学出版社，2000年版，第88页。)1993—1994年的《国际组织年鉴》指出 ，“常见的”国际组织有5102个，其中4830个是非政府组织，政府间国际组织仅272个 ，此外还有3606个具有国际倾向的国内非政府组织。(注：Bennett,InternationalOrganization,p.271.)自第二次世界大战结束以来，一直到80年代，非政府组织以平均 每年5%的速度增长，(注：Koren A.Mingst,Margaret P.K arns,The United Nationsin the Post-Cold War Era(Boulder:Westview Press,1995),p.57.)而1990年以来，非 政府组织的增长尤为迅猛。
众所周知，国家间国际组织如联合国，其运作主要根据国家间达成的一致(特别是依凭 政府间合作意愿)或某种程度上的强制性，通过常设机构，按照一定的程序，在不侵害 国家主权的前提下，来完成其职责范围之内的工作。那么，非政府组织又是如何运作的 呢?
在进行国际性的组织工作时，非政府组织有四种基本的组织模式。第一，有些非政府 组织在某个国家设有一个总部，尽管其工作是国际性的，是在其他国家展开的。例如国 际救援委员会(International Rescue Committee)：又如1983年成立的阿拉伯人权组织 (Arab Organization for Human Rights)，虽然每年都出台一份阿拉伯世界人权状况报 告，但该机构的运作却远在日内瓦，而不是在某个阿拉伯国家。第二，有些非政府组织 拥有诸多自治性的国别分部，每个分部有其独立的专业组织，每一个专业组织都向该国 总部汇报工作。这意味着在同一国家内有几个机构彼此独立地开展工作。第三种模式是 ，一些非政府组织设立了许多募捐办公室，把筹措的资金集中起来，再通过一个特别的 遍布世界的专业组织，如国际红十字联合会(International Federation of Red Cross )——其雇员和管理人员都是当地人——来分配这些资金。第四，某些非政府组织只经 由当地的不属于本组织的非政府组织开展工作。没有这些当地非政府组织的帮助，它们 就不能独立地开展实际工作。如基督教儿童基金(Christian Children's Fund)和牛津 饥荒救济委员会。(注：Andrew S.Natsios,“NGOs and the UN System in ComplexHumanitarian Emergencies:Conflict or
Cooperation?”,in Paul F.Didehl,ThePolitics Of Global Governance:International
Organizations in anInterdependent World(Bolder:Lynne Rienner Publishers),pp.290—291.)
非政府组织的管理工作由理事会(boards of directors)负责，理事会往往反映了该非 政府组织特有的文化、历史和所关注的特定领域。由于多数非政府组织是通过民众或企 业的捐献来筹措资金的，所以它必须围绕自己的捐献来筹措资金的，所以它必须围绕自 己的捐献群体制定专门的规划，以便在国内的资金筹措市场上占据一定的份额，否则便 无法生存。非政府组织理事会需要核准年度预算、工资、考察或解雇主要行政官员，以 及掌管集体决策。由于非政府组织的急剧增加，筹措资金的压力越来越大，为了吸引私 人捐献者支持它们的计划，非政府组织还必须借助新闻事件和媒体的报道。事件越是富 有戏剧性，新闻报道的力度越大，筹措资金就越容易。需要强调的是，非政府组织主要 向自己的理事会负责，其对捐献者和受益者的责任却很含糊。(注：Andrew S.Natsios, op.cit.,p.292.)
在参与国际政治的过程中，非政府组织明显地具有不同于主权国家和主权国家间国际 组织的特征。非政府组织主要通过两类活动来实现自己的职能。(注：叶宗奎、王杏芳 主编：《国际组织概论》[M]，中国人民大学出版社，2001年版，第52—53页。)第一类 活动即对政府间的活动施加影响，又称为形成“压力集团和舆论”的活动，具体方法是 通过合乎国际法准则的手段对国家、政府间国际组织制造舆论、施加压力，以期政策向 有利于己的方向改变；第二类是独立的活动，是非政府组织作为自主活动者、进行自我 创造的活动。
二、联合国体系中的非政府组织
可以说，非政府组织涉及到人类生活的方方面面，从文化到宗教，从人权到战争，从 经济到环境，等等。由于非政府组织认为现行的立法和建制有着严重缺陷，所以要团结 起来保护和捍卫某些一贯蒙受损害的利益；它们企图通过集体行动，掀起社会的根本变 革和扭转政治的大方向。(注：[加]伊丽莎白·里德尔—狄克逊：“社会运动与联合国 ”[J]，载《国际社会科学杂志》1996，13(2)。转引自叶宗奎、王杏芳主编：《国际组 织概论》，第52页。)尽管非政府组织具有获得成功的潜能，但它仍需要在以主权国家 为中心的国际治中加强多方面、多层次的合作关系，避免过多的竞争，从而明智地利用 捐赠的有限资源。而合作的最佳途径是通过联合国这个政府间国际组织，因为没有一个 国际组织像联合国那样在成员、组织和功能上具有如此广泛的代表性。
联合国的创建者们也认为非政府组织在增进联合国的宗旨和原则方面有着重要的地位 和作用，并认为国际联盟失败的一个根本原因就是因为它缺乏制度上的手段来解决广泛 的经济和社会问题，而不得不依赖内部的各个委员会。因此1945年联合国成立之时，联 合国的创建者们决定成立经济和社会理事会，其目的就是谋求国际合作，以解决诸如经 济、社会和文化等国际问题，促进和鼓励尊重人权和人类的基本自由，其中特别强调了 联合国与非政府组织之间的关系。联合国宪章第71条明文规定：“经济暨社会理事会得 采取适当办法，俾与各种非政府组织会商有关在理事会职责范围内之事件。”(注：王 虎华、丁成跃编：《国际公法与惯例》(国际公法卷)[M]，华东理工大学出版社，1994 年版，第433页。)所以，尽管联合国是国家间的政府组织，但它很早就认可了非政府组 织的重要性。
根据联合国宪章第71条的规定，联合国经社理事会在1968年通过了1296号决议，正式 赋予非政府组织以咨询地位(Consultative Status)，但条件是非政府组织应致力于联 合国经社理事会及其附属机构关注的问题；必须有一定的代表性和国际性，能够代表世 界不同地区国家中的特定和重要的民间社会构成部分；民主参与，民主决策。这种咨询 地位使非政府组织得以出席联合国经社理事会会议，提交书面报告，在经社理事会召开 会议之前发表声明。在联合国经社理事会中，专门设立了一个非政府组织委员会(Committee of Nongovernmental Organization)，负责审批和接纳非政府组织，认可它 们在联合国经社理事会的咨询地位和观察员身份。第1296号决议正式把非政府组织分为 三类：第一类属于一般咨询地位，有88个非政府组织(时间至1997年7月，下同)，它们 实际上参与经社理事会所有领域的活动；第二类包括602个非政府组织，它们参与某些 特定的经济和社会领域的活动，拥有专门咨询地位；第三类指那些性质和兴趣不确定、 偶尔关注联合国活动的非政府组织，有666个。在少数情况下，第一类非政府组织还可 向经社理事会提交议案，将之列入大会议程之中，其建议可直达联合国秘书长。(注：Koren A.Mingst,Margaret P.Karns,The United Nations in the Poat-Cold War Era, p.56;Bennett,International Organization,p.298.)1996年，联合国经社理事会通过 的1996/31号决议对联合国同非政府组织之间的咨询关系再次作了规定，扩大了对非政 府组织的承认范围，即由原来的国际性非政府组织发展为承认各国和地区性的非政府组 织，并为其参加联合国组织的正式国际会议及会议准备阶段制定了规则。
除联合国经社理事会之外，联合国儿童基金、联合国贸易和发展会议以及联合国原子 能机构等共约20个专门机构也同样给予非政府组织以咨询地位。1990年10月，联合国大 会允许国际红十字会取得大会观察员地位，这是第一个获得大会观察员地位的非政府组 织。(注：Gene M.Lyons,Michael Mastanduno,Beyond Westphalia?State Sovereignty and International Intervention(Baltimore,The Johns Hopkins University Press ,1995),p.100.亦有学者认为，国际红十字会是一个国际组织，但不是非政府组织，当 然它也不属于联合国体系。见Andrew S.Natsios,op.cit.,p.295.)
自1968年联合国确立其与非政府组织之间的法律框架以来，与联合国建立各种联系的 非政府组织日渐增多，至1997年已发展到1356个。这些非政府组织不仅与总部设在纽约 、维也纳、内罗毕、日内瓦的联合国各相关机构建立联系，且与各专门机构建立联系， 特别是确立了与联合国联系的会议机制和机构机制。(注：见赵黎青：“非政府组织与 联合国体系”[J]，《欧洲》1999年第5期。)所谓会议机制是指非政府组织在联合国召 开国际会议的同一时间、同一地点、举行同样议题的非政府组织国际论坛，邀请国际组 织、政府代表和个人与会；所谓机构机制指联合国体系内各政府间国际组织努力发展同 非政府组织的联系和合作的机制；当前，在联合国体系中拥有较大影响力和发言权的非 政府组织多数是在西方发达国家，因为西方国家较早就呈现出前所未有的经济和技术的 扩展以及多元化政体的扩展，其非政府组织的历史久远，组织完备，规模大，资金雄厚 。由于非政府组织的多样性主要反映了人类利益的多样性和社会性，非政府组织被纳入 联合国体系之下极大地丰富了联合国的特色，特别是突现了其国际合作的宗旨；在联合 国体系之下，非政府组织的国际政治参与能力也得到了极大的提高。二者已经形成了较 为密切的合作关系。
三、非政府组织的国际政治效应
在联合国体系下，非政府组织得以利用联合国这个讲台来宣扬自己的政治理念，参与 国际政治，其国际政治效应除了前述的其独特的活动方式所必然导致的大众舆论压力外 ，根本国际政治效应在于以下几个方面：
第一，非政府组织正日益强劲地冲击着国际政治的国家中心模式，使世界政治的多元 化特征更加明显。
当今世界差不多由近200个独立的主权国家组成。这就决定了国际体系主要受到主权国 家间、特别是大国之间在国家安全价值或国家利益方面的决策过程的支配。主权国家作 为最根本的行为体实际上表明了世界政治本质上依然是以主权国家为中心，这种国家中 心模式本能地倾向于视包括非政府组织在内的非国家行为体(nongovernmental actor)( 注：非国家行为体主要有三种类型：次国家行为体，包括亚团体和运动；个体；跨国家 行为体(组织)。见[日]星野昭吉编著：《变动中的世界政治——当代国际关系理论沉思 录》[M]，新华出版社，1999年版，特别见第9章。)的活动为国际政治进程之外的活动 ，赋予它的地位也仅仅是影响政治进程的一个环境因素，而不是政治进程的一部分。
尽管主权国家决策在国际社会价值分配中占据着支配地位和作用，但由于世界国际化 和全球化交错发展催生了价值的多元化，包括非政府组织在内的非国家行为体得以跨越 国家边界寻求价值，并构成各种跨国家关系。通过参与国际系统的价值分配过程，非政 府组织极大地提高了自己在其中的地位和能力，并扩大了在全球空间内的规模和密度。 这意味着国家间的国家中心网络已经从整体上失去了自我支撑的能力，已经受到非政府 组织这类跨国家中心网络的影响。(注：星野昭吉编著：《变动中的世界政治——当代 国际关系理论沉思录》，第436页。)特别是在全球化进程中，随着像污染、人口、能源 、贫困和人权等跨国问题日益突出，特别是在国家行为体虽对这类问题一直予以关注但 却缺乏解决手段的情况下，非政府组织得以在要求全球治理(global government)的呼 声中彰显自己在这些方面的相对影响力。所以，尽管在以国家为中心的国际体系中非政 府组织的地位很脆弱，但随着其国际参与能力的日渐加强，其规模和密度的日益增大， 非政府组织正日益强劲地冲击着国际政治的国家中心模式，使世界政治的多元化特征更 加明显。
在联合国体系中，尽管由于非政府组织的扩展主权国家的中心地位相对地下降了，但 主权国家仍然是国际政治特别是联合国的主要行为体，一个根本的标志就是主权国家可 以利用联合国来实现不同的对外政策目标。非政府组织的国际行为体地位虽已获得国际 认可，但这并不表明其可与主权国家相等同，更不可能取而代之，它只是在不受地缘限 制的全球政治事务上享有一定的发言权。
其次，非政府组织日益侵蚀着国家主权，并弱化着国民对主权国家的忠诚。
根据传统的国际政治理论，“主权确保了国界之外的任何国家都不能干涉国界里面所 发生的一切。国界外部的人们可以听任、不关心、淡化、不理解或者是热心于这里的所 作所为。或许，国界两边的人们接受了主权的互惠逻辑；如果你们不但心我们的行为 的 话，我们也不会担心你们的行为。”(注：Michael Walzer,On Toleration(NewHaven and London,Yale University Press,1997),pp.19—20.)1991年12月19日，联合 国大会第46/182号决议特别强调，人道主义救援必须根据人道、中立和公正的原则；国 家主权、领土完整和统一必须按照联合国宪章的规定得到完全的尊重。(注：AdamRobert and Benedict Kingsburgeds.,United Nations,Divided World,p.479.)甚至在 人道主义干涉盛行的今天，有的学者仍然强调指出，人道主义干涉只能视为不干涉原则 的一个例外。如果不加以严格限制，就很有可能破坏不干涉原则的普遍性和权威性，进 而破坏维系现有国际社会的国际法秩序。(注：时殷弘、沈志雄：“论人道主义干涉及 其严格限制——一种侧重于理论和法理的阐析”[J]，《现代国际关系》2001年第8期。 )
多数非政府组织宣称，在发生人道主义灾难的情况下，非政府组织可以不受联合国宪 章的制约，有权进行干预。(注：Gene M.Lyons,Michael Mastanduno,BeyondWestphalia?,p.108.)此外，非政府组织参与国际政治进程这本身就表明了非政府组织 已具备了将某一问题国际化的潜能。通过扩展“国际关切”(international concern) 概念来侵蚀传统国际法中的“国内管辖”(domestic jurisdiction)概念，从而把某些 领域的问题移出国内管辖的范围，使之成为国际关切和干涉的对象，从而在相当程度上 侵蚀着国家主权。(注：Lung-chu Chen,An Introduction to ContemporaryInternational Law (New Haven:Yale
University Press,1989),p.224.)当然，非政府 组织的“干涉”行为完全不同于政府间组织的干涉行为，前者的“干涉”通常是消极被 动和低水平的，仅限于收集信息、调查控诉、督促该国遵守国际承诺等。(注：Gene M. Lyons,Michael Mastanduno,Beyond Westphalia?,p.113.)
主权的价值还在于它维系着国民对国家的忠诚(loyalty)。“1648年这一年，可以说是 人们最高的忠诚对象向国家转移迈出重要一步的一年。”(注：David W.Ziegler,War,Peace and International Relations,3[rd] edition (Boston:Little,Brown,1984),p .100.)威斯特伐利亚和会所确立的主权原则至今还适用。著名的国际政治学者罗伯特· 吉尔平也指出：“根植于17世纪欧洲的民族主义，已成为现代人占支配地位的信仰。” (注：罗伯特·吉尔平：《世界政治中的战争与革命》[M]，中国人民大学出版社，1994 年版，第221页。)尽管忠诚通常是情感和传统的产物，而不是理性的产物，所以忠诚的 转移不是不可避免的；但一个国际组织能够有效地满足人们在某些功能领域的诉求，人 们对主权国家的忠诚便可能转向国际组织。(注：Evan Luard,Basic Texts inInternational Relations:The Evolution Of Ideas about
International Society,( London:MacMillon,1992),p.500.)这一点显然也同样适用于非政府组织。为使其行为合 法化，非政府组织特别创新性地提出了一系列新的思想和观念，吸引或培植一大批精英 分子投身于这类活动之中；或者是通过重复西方的信仰、生活方式或社会实践，在非西 方世界培植新的立场。正是由于非政府组织的活动反映了国际社会共有的价值观念，而 不是主权国家独有的价值观念，所以非政府组织正弱化着国民对主权国家的忠诚，因而 遭到主权国家的严厉控制。目前，只有比利时承认非政府组织在其境内享有特权，许多 国家对设在其境内的非政府组织较本国的社团的控制更严。(注：叶宗奎、叶杏芳主编 ：《国际组织概论》，第54页，脚注②。)
再次，非政府组织促使传统的单纯由政府—国际体制实行的治理向由政府—国家体制 与非政府的社会体制相结合的治理体制的转变，从而扩大了外交政策的参照面。
长期以来，外交似乎是主权国家独有的事务和特权。在国际政治学界，现实主义者理 所当然地认为评判外交政策行为的标准在于外交政策是否有助于增强该国的权势、安全 、国家利益和国际威望，连同某种程度上的国际干预能力。理想主义者虽然强调国际共 同利益、国际规范和国际体制，但依然强调主权国家地位以及均势、大国控制和战争等 国际权势机制；虽然突出由隶属于不同国家的个人之间的经济、文化交往构成的跨国联 系，但不否认国家在国际体系中占有重要地位；相信道德原则的至高价值，但往往也兼 顾权势利益的需要。(注：时殷弘、叶风丽：“现实主义·理性主义·革命主义——国 际关系思想传统及其当代典型表现”[J]，《欧洲》1995年第3期。特别见有关理性主义 部分。)
但是，“全球化时期国际事务的决策和各种关系的处理已趋于在一个包容政府、企业 、政府间的和非政府的国际组织等角色的复杂体系中来进行，仅仅把视角投向国家的职 能和政府间的关系已很难能从整体上把握时代发展的现实和趋势。”(注：王学玉：“ 从国际化到全球化”[J]，《世界经济与政治》2000年第8期。)非政府组织的活动突现 了个体外交能力，拓宽了外交空间。所以，外交政策的评价不应仅仅根据其对各个主权 国家的成效，而且要根据它对国际社会所产生的后果来衡量。
四、非政府组织面临的根本挑战
如前所述，联合国很早就承认了非政府组织在促进联合国宪章的宗旨和原则方面作出 了重要贡献：非政府组织通过提出自己的思想主张、行动计划和解决问题的方法，吸引 人们对联合国议题的关注；就特定问题以及联合国的目的与活动进行信息传播和公众舆 论动员；有些非政府组织甚至比联合国机构更有效率、更加有力地完成了联合国的某些 传统任务，如提供人道救援，满足社会和发展的需要，救灾等。(注：George J.Denko and William B.Wood,Reordering the World:Geopolitical Perspectives on theTwenty-first Century (Boulder:Westview Press,1994),p.265.)自20世纪70年代以来 ，联合国发起召开了一系列全球性会议，议题涉及粮食供应、人口、沙漠化、水资源、 军控、妇女和环境等问题。召开这类全球性会议的意义在于教育和鼓励各国人民、非政 府组织和各国政府采取行动，特别是加强它们之间的合作。为此，联合国及其专门机构 建立了专门委员会，以加强与非政府组织之间的联系，争取它们的支持与合作。
第二次世界大战以来，特别是冷战结束以来，非政府组织的数量急剧增多，其参与国 际政治的频率和范围也急剧扩大。但总体上，非政府组织的规模都很小，其掌握的资源 较之最弱小的国家还要贫乏。据统计，非政府组织的资金预算年均不到100万美元，平 均10名专业工作人员；相比之下，政府间组织资金预算年均1000万美元，平均有200名 专职人员。(注：Theodore A.Couloumbis and James H.Wolfe,Intruduction toInternational Relations:Power
and Justice(New Jersey:1990),p.270.)这无疑严重 制约着非政府组织的全球治理能力。
非政府组织虽然可以不受国家政治的控制而自由地运作，但非政府组织对国际政治的 参与完全依靠公众舆论和说服力量。此外，非政府组织毕竟是由私人组成的，这些人虽 然是来自宗教界、科学界、文化界、慈善界、技术行业和经济行业的精英分子，但他们 不能直接参与和指导政府的活动。不仅如此，某些强权政府几乎总是无视非政府组织的 压力，甚至不惜冒着遭受国际、国内损失的风险，动用国家权势来弱化或者消除某些非 政府人权组织。
非政府组织也不能轻而易举地适应传统的以国家为中心的结构——联合国。(注：Karen A.Mingst and Margaret P.Karens,The United Nations in the Post-Cold War Era,p.12.)在联合国体系中，非政府组织的被动状态仍没有改变，尤其是“咨询地位 ”给它们带来了诸多的不利：“在已经获得和尚未获得这一地位的非政府组织之间出现 歧视情况；由于政府间组织握有赋予(或撤销)这种‘咨询地位’之权，增加了非政府组 织对政府间国际组织的依赖。同时，它们也受到攻击，说它们不过是前者的‘传声筒’ 。人们对某些非政府组织产生怀疑，为什么它们要争取这‘咨询地位’，它们究竟想要 得到什么?”(注：[比]保罗·吉尔斯：《国际市民社会——国际体系中的非政府组织》 [J]，载《国际社会科学杂志》，1996，13(2)。转引自叶宗奎、王杏芳主编：《国际组 织概论》，第53页。)如果非政府组织要求更大的正式地位，这就要求修改联合国宪章 ，即把主权从国家让渡给“人民”——非政府组织就是“人民”的代表，而这是一个政 治上极其困难也极其敏感的任务，在某种意义上也是联合国宪章所不允许的。
尽管非政府组织有着如此重要的和建设性的作用，但在国际政治中，它仍未摆脱边缘 化的地位。这是因为国际政治的本质依然是以主权国家为中心，惟有国家具有强制性权 势地位；非政治组织对国际政治的参与也主要局限于联合国体系之下，其所获得的地位 也仅仅是向联合国提供咨询；作为非国家行为体，非政府组织的力量还相当贫弱，其创 造力还相当有限，因而无法得到普遍关注和应有的重视。 | | |
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