90年代中期以来,中国腐败现象的发展演变呈现出从经济领域向政治领域转变的趋势。改革开放初期,腐败现象主要是由于计划和市场两种资源配置机制同时并存所产生的大量寻租机会诱发的。随着社会主义市场经济体制基本框架的初步确立和经济监管措施逐步出台,由双轨制带来的寻租机会大幅度减少,寻租型腐败在90年代中期以后相应地呈现出衰减的态势。但另一方面,政治领域滥用公共权力谋取私利的腐败行为呈现上升态势。这主要表现为:党政领导干部腐败案件逐步向“高层化”发展同时“一把手腐败”比例在增长,[1]腐败的群体性特征明显,腐败分子在政治上拉帮结派形成了具有紧密人身依附关系的关系网,在经济上互相利用结成了利益同盟或利益共同体[2];“一把手腐败”、用人腐败等政治领域腐败案件居高不下。“一把手腐败”、用人腐败、司法腐败、公贿、行政腐败等腐败形式的流行,究其制度根源在于现有的党政领导体制、干部人事制度、司法体制、政府间管理体制和行政管理体制存在着严重的缺陷。政治领域腐败案件多发高发趋势表明,政治体制改革相对滞后于经济体制改革。因此,制度反腐败的重点应当从经济领域转向政治领域,通过推动政治体制改革与创新从源头上预防和治理腐败,尽快度过腐败的高峰期。[3]
一、“一把手腐败”与党政领导体制改革
在当前各种腐败形式中,“一把手腐败”现象最为突出。无论是从发案的绝对数量还是从当年查处职务犯罪案件总量中所占比例来看,各级党委、政府及有关职能部门的主要负责人即俗称的“一把手”腐败案件发案率和涉案金额中大案比例近年来都有逐年上升的趋势,一些地方和部门出现了一把手“前腐后继”的腐败接力赛。据统计,目前在领导干部违法犯罪的案件中,党政一把手的案件约占总数的三分之一甚至更高。[4]从大案在“一把手”职务犯罪案件所占比例来看,1999年“一把手”职务犯罪案件中的大案比例是51 8%,而到2003年这一比例已经上升到75 1%。[5]
“一把手腐败”案件的高发频发说明它已是一种反复出现的、“前腐后继”的理性行为,属于制度性腐败。其深层的原因在于现行的党政领导体制为“一把手腐败”提供了激励机制、机会结构,同时反映出对“一把手”约束机制的软化。现行的党政领导体制使权力高度集中于“一把手”同时又缺乏有效的权力监督制约机制,这是“一把手腐败”得以猖獗的主要根源。因此,改革党政领导体制成为从源头上预防和治理“一把手腐败”的关键。
首先,积极推进党内民主和基层民主,从根本上改变自上而下的权力授受机制。在自上而下的权力授予和逐级向上负责的体制中,腐败的“一把手”只要“搞掂”与其直接上级的关系就可以在自己管辖的范围内为所欲为而畅行无阻。只有实行选举民主,将“一把手”的选择权交给选民,才能从根本上改变自上而下的权力授受机制,也才能使人人起来监督政府从而彻底打破各种各样的关系网。选举民主的突破口是党内民主和基层民主。执政党的党内民主对人民民主具有很强的示范和推动作用。有人建议,各级党的“一把手”应当坚持差额选举,同时应当实行严格的任期制,任期内不得随意调动,并对连任届数做出明确规定。党代会应当实行常任制,充分发挥党代表的作用。充分保证党内言论自由。凡重大问题必须由集体讨论决定,实行票决制“一人一票”。[6]“一把手腐败”的主体是乡村基层干部,因此推进基层民主对于遏止“一把手腐败”具有十分重要的作用。村委会直选推动了农村党支部书记的“两票制”选举,即首先由党员和村民进行民主推荐投票,然后党员根据民主推荐结果正式选举产生党支部书记。两票制选举作为一种制度创新形式较好地解决了人民民主和党内民主的结合问题,并增加了党支部书记的民意基础和政治合法性。两票制选举目前正由中组部在全国范围内加以推广。在农村基层干部直接选举的基础上,一些地方开展了乡镇领导选举方式改革。步云乡在2001年底举行的乡镇长换届选举中采取全乡选民选举出唯一的乡长候选人再由乡镇人大正式选举产生乡长的“两票制”选举方式,将直选的精神实质和程序的合法性有机地统一起来。[7]上述乡村基层选举民主的制度创新和程序创新代表着中国民主政治发展的方向,同时对于从制度根源上解决乡村基层干部的腐败问题具有关键性的作用,应当予以积极鼓励和适时加以推广。
其次,从体制上解决“一把手”责任无限、权力无边的情况。“一把手”责任无限必然要求权力无边,否则难以承担第一责任人的重任。实行党政分开和政治与行政分开,就是为了明确党政领导干部、行政管理干部各自的职权和责任,做到各司其职、各负其责。实行党政分开,最重要的是将决策权、执行权和监督权分开,避免三种权力同时集中于一个人身上。按照党政分开的思路,党委会要负责提名推荐政府首长和法官的人选,提出政策方针路线,交由政府首长去执行,并根据政府首长的执行结果决定其去留。党委会成员可通过法定选举程序进入人大常委会任职,实现党委会和人大常委会重大事项决策权、人事任免权和监督权的衔接,党的“一把手”同时担任人大常委会主任。政府要实行行政首长负责制,行政首长有权挑选和任命副职官员和部门首长,同时改变党政联合决策联合发文的机制,将行政决策权真正交给行政首长,这样才能真正建立起政府向民众负责的责任政府体制来。在党政分开的基础上,还要落实政治和行政分开的原则。只有实行政治和行政分开,严格限制政治任命官员的范围,依法明确划分政务类公务员和事务类公务员各自的职责权限,事务类公务员实行考试录用、考绩晋升和常任制,才能使事务类公务员依法行政、科学管理,抵制“一把手”对自己职责范围内事情的不当干预。
最后,实行参与式决策和决策过程透明化,从决策机制和程序上改变“暗箱操作”、“一言堂”和“拍脑袋决策”等现象。所谓参与式决策就是保障公众参与政府决策并在其中拥有知情权和发言权的决策方式。参与式决策的具体制度安排包括,重大事项决策必须举行公开听证会,广泛听取利害相关各方的意见;实行专家咨询论证制度,决策方案的设计和决策可行性的评估必须由相对独立于政府的思想库和智囊团及与之相联系的专家学者来进行;建立相对独立的民意调查系统,搜集民众对政府决策的评价并据此调整政府的政府。参与式决策的制度安排应当上升为法定的决策程序,不经过这些程序做出的决策应当被判定为程序违法而归于无效。决策过程的透明化,要求政府通过新闻媒体、因特网等手段对重大决策信息及时进行社会公示,并开辟专栏或专区鼓励公众就相关决策问题展开自由的、理性的讨论和辩论,开展决策者与公众的协商对话。在民主协商凝聚共识的基础上做出决策。
总之,改革现行的党政领导体制,改变权力高度集中于“一把手”同时又缺乏监督制约的状况,是从源头上预防和治理“一把手腐败”的治本之策。
二、“用人腐败”与干部人事制度改革
所谓“用人腐败”就是党政领导机关和领导干部利用人事任免调动等干部管理权谋取私利的行为。用人腐败的具体表现形式包括:买官卖官,跑官要官,任人唯亲,贿选等。用人腐败经历了一个发展演变的过程。90年代初,用人腐败仍被称为用人问题上的不正之风,90年代中期以后“吏治腐败”、“用人腐败”等术语在党和政府文件中的使用频率越来越高,买官卖官等用人腐败案件日益增多。这一方面表明,用人腐败开始从“灰色腐败”走向“黑色腐败”,越来越不为人们所容忍,反对用人腐败的呼声日益高涨。另一方面也表明,用人腐败呈现上升趋势,且危害也越来越大。
自上而下选拔任用干部的现行干部人事制度使干部管理权集中在少数党政领导者手中同时对他们的权力又缺乏有力的监督制约机制,这是导致用人腐败的重要制度诱因。因此,改革现行的干部人事制度成为从源头上预防和治理买官卖官等用人腐败的关键。
一是要扩大干部任用工作中的民主,逐步从选拔政治过渡到选举政治。自上而下的干部选拔任命体制使干部选用权集中在少数几个人手中,买官者所需要贿赂的对象数量有限,贿赂成本也有限,买官者很容易把贿赂成本转嫁给普通民众。而在自由的、竞争性的选举体制中,贿赂者所需要面对的是人数众多的选民,贿选的成本高于买官的成本,而且贿选者在当选后很难把贿选成本转嫁给选民,否则他将难以再次当选,不仅如此,当选后他还要兑现选举时的承诺为选民谋福利。由于竞争对手的揭发和反对,由于贿选成本会增加到贿选者难以承担,由于选民的权利意识苏醒而越来越难以被收买,随着选举的重复进行,贿选等选举腐败会呈现出不断下降的趋势。因此,从选拔政治过渡到选举政治是遏止用人腐败的治本之策。90年代中期以来,以扩大干部任用工作中的民主为方向的党政领导干部选拔制度改革取得了不少积极有益的成果,如实行民主推荐、民意测验、考察预告、任前公示等。2002年颁布的《党政领导干部选拔任用条例》将这方面的改革成果加以制度化并全面推广实行,在遏制用人腐败方面产生了良好的效果。应当继续坚持以扩大干部任用工作中的民主为方向,进一步健全干部选拔制度。可以考虑制定民主推荐程序的实施细则,对“群众公认”原则做出具体的量化要求,适当增加民主推荐的轮次,适度公布民主推荐、民意测验的结果,民主推荐会召开之前发布干部考核公告并民意测验的结果,民主推荐会召开之前发布干部考核公告并鼓励受考核干部进行述职报告以及扩大民主推荐和个别谈话中的知情群众参与范围等。[8]此外,四川、江苏等地在乡镇党政领导甚至县市领导产生方式上实行“公推公选”,即实行公开报名、闭卷笔试、面试接受公开民主测评、根据民主测评得票数进行正式选举等。[9]“公推公选”在传统的干部选拔制度中引入了公开性、竞争性并扩大了群众的参与。这种制度创新一经产生就被证明具有强大的生命力,并在一定范围内得到了推广。“公推公选”乡镇长和乡镇党委书记制度应当向全国推广并向更高的层级延伸。
二是要改进干部考察考核方式、方法,实现干部考评管理的科学化。建立对干部能力和业绩的科学考评指标体系和方法,避免考察考核评价中感情、关系等人为因素的干扰,对于防止用人腐败具有十分重要的意义。正如有的学者指出的那样,选人用人的主要依据应当是能力,政绩是人的能力的表现形式之一,包含在广义的能力之中。依据能力选人用人,需要借鉴能力主义管理思想,后者的基础是对人的能力的公正评价。应当将党政领导干部任职条件量化、细化为一个科学的指标体系,使之具有很强的可操作性。同时还应组织力量研究、开发出一套测评干部素质能力的方法和技术。[10]干部考察应当将平时考察与任前考察相结合,建立起经常性考察、阶段性考察、年度考察与任前考察相结合的考核机制。干部考察还应建立先进合理的干部考察体系,使考察内容细化、量化,民主测评表应设计得科学合理并尽可能量化,由群众对根据被评判对象的实际表现给予“判分”。还应建立干部考察工作责任追究制度,促使考察组深入群众全面了解被考察对象情况。[11]此外,还应当借鉴国外做法和经验,探索建立公共部门绩效评估指标体系,由上级主管、同事、服务对象或管理对象(客户)根据相应的指标体系进行评判,并根据考评结果决定升迁奖惩。
三是要健全干部分类管理制度,不断改革和完善公务员制度。首先要健全党政干部管理制度。党政主要领导干部应当实行“竞争上岗”的选举制。各级党组织的负责人可以通过“两票制”选举的方式产生。为了体现党的领导,同级党委应当掌握行政首长人选的提名权,后者经由人大通过法定选举程序选举产生,同时应当赋予行政首长以政府组成人员的委任权和人大以审查批准权,这样才能真正落实行政首长负责制。选举和委任产生的党政领导干部应当依法实行任期制,事务类公务员应当严格实行考试录用,考绩晋升和常任制。无论是委任制官员还是实行考任制的事务类公务员都不应实行“竞争上岗”的办法,同时也不应把党政领导干部选拔任用程序用到委任制和考任制官员身上,否则就将影响到行政首长负责制的落实。要结合完善国家公务员制度,逐步建立体现岗位职责、能力、业绩等因素,职务工资与绩效工资相结合的工资制度。适当拉开不同职务和职级的收入差距,发挥职务和职级工资的激励功能,同时抓紧建立廉政公积金,增加公务员对廉洁从政的收入预期。其次要完善事业单位人事管理制度。对不同类型事业单位领导人员区别不同情况分别实行聘任、选任、委任和考任,建立重实绩、重贡献的分配制度,收入分配向关键岗位和优秀人才倾斜。最后要改革和完善国有企业经营管理人才的选拔任用方式。对作为国有资产出资人代表的董事会或监事会成员应依法实行派出制并对各级国有资产管理委员会负责,国有企业经理则应由董事会或监事会聘任并实行契约化管理,并将企业经营管理者的薪酬与其责任、风险和业绩相挂钩,逐步推广年薪制、股权期权激励等分配方式
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