内容提要：中国的司法改革在完成了审判方式的改革之后开始涉及党和政府的组织、人事和财政等相关的配套改革措施。本文以确立和维护人民法院的独立审判为主线，就如何在审判权力运行过程中加强和改进党的领导、人大的监督、检察监督和新闻舆论监督提出了一些新的思路，并对当前制约独立审判的法院设置体制、法官选拔制度和证据制度设计等作了必要的反省和检讨。文章最后将当前正在进行的司法改革置于法律文化变迁的整体过程中予以关注，旨在寻求树立司法权威、维护审判独立并最终完成司法改革的具体路径。

　　关键词：中国司法改革，问题，出路

　　当中国法制现代化因立法的经常化和广泛化已经结束了“无法可依”的旧局面时，人们对法制运行总体水平的估价并未因立法的速度和数量而彻底改变，于是，嫁接法律与现实生活的司法过程便成为全社会关注的焦点。近年来，由我国最高司法机关率先从审判方式入手所推行的内部改革已经取得了令人瞩目的成就[①]，司法裁判的速度和质量较前均有明显的进步，司法权力运行的民主化程度较前也有明显提高。与此同时，因审判方式改革所带来的积极成果反过来激发了人们对司法改革进程的热情和信心，但是，由司法机关内部所进行的审判方式改革又无力满足和承受全社会对司法机关自身职能的期盼和宠任，司法改革的进程已开始由审判方式、证据制度等软件领域向机构、人员设置等硬件领域转换，司法改革的步伐已开始与党和政府的组织、人事、财政等相关部门的体制与政策相接壤，有的方面可能与现行宪法的个别条款相冲突。可以肯定地说，如果不依赖和借助一定的外部力量，仅仅依靠司法机关自身来彻底完成司法改革这样一项宏大的系统工程是绝无可能的。

　　严格地说，审判方式改革所完成的经验积累为当前亟待全面展开的司法改革创造了条件，一切制约司法改革向纵深发展的社会矛盾、环节和问题均已充分地展现在我们面前。我们只有采取实事求是、务真求实的科学态度，从整体上研究和把握当前司法改革所面临的问题、困难和各种矛盾，才能为彻底完成中国的司法改革做出必要的理论准备。

　　一  党的领导与司法改革的关系

　　完成以审判独立为基础的司法改革是中国共产党在新时期实践“三个代表”的具体体现。首先，司法权力运行的过程直接关乎最广大人民的根本利益。中国共产党作为全体中国人民利益的忠实代表，它在创制社会主义法律的过程中已经充分汲取了最广大人民群众的意志。保证法律在现实生活中的严格贯彻执行，既是中国共产党的历史使命使然，又是广大人民群众的意志所在。因此，维护司法在整个社会生活中的权威就是维护我们党在人民群众中的权威，二者是高度统一而不可分割的。其次，通过司法裁判所确定的生产关系和社会关系直接决定和影响着生产力的发展方向。中国共产党作为先进生产力发展要求的代表，应当始终将生产关系的调整和变革放在一切工作的首位，而司法正是建立和引导新的生产关系最有效的手段。近年来，最高人民法院通过制定和颁布有关审理知识产权案件的司法解释，对计算机域名等涉及互联网的相关问题进行了必要和及时的规范，促进了计算机技术在我国良性、健康的发展。再次，司法裁判所内涵的价值取向是整个国家文化建设与发展的导向器。中国共产党作为世界先进文化发展方向的代表，应当为一切先进文化的发展和传播创造条件，而附着在司法裁判背后的价值取向总是规范和制约着全社会文化的发展方向。最近，由我国最高司法机关颁发的关于打击邪教方面的司法解释和婚姻法当中的若干规定再次体现了司法权力在文化建设领域中的导向作用。因此，加强党对司法改革工作的领导，是实践“三个代表”的具体体现。

　　司法权作为司法机关代表国家所行使的一种判断权，它是国家在引导一定社会秩序形成过程中最具有决定性的力量，一切外在的社会冲突与社会矛盾都可以通过司法裁判的方式得以最终解决；司法权力运行的过程渗透着复杂、多重的价值观念和政治利益，任何一个具体的司法裁决都可能引起一定范围内利益格局的重大变化。因此，以司法权的合理运行和配置为核心的司法改革必将引起既有的政府权力的重新分配，也必将引起传统的权力运行体系的调整和转变[②].正是司法改革的这种艰巨性和复杂性决定了我们必须将中国共产党的领导置于整个司法改革工作的核心地位。离开了党的正确领导，中国的司法改革就不会取得成功。

　　对司法改革必要性的社会认同引发了来自不同部门、不同行业对当前司法改革工作的普遍关注，这是我们最终完成司法改革大业最重要的社会基础。与此同时，各个部门和行业大都以自己所拥有的权力和所担负的职能为基础，以实现司法公正为目标，运用制约、监督等各种手段加入到司法改革的大潮之中。这一方面为人们认识司法改革的重要性营造了必要的社会氛围，但同时也导致了司法改革进程的零散性和改革步骤的非逻辑性。主要表现为：第一，立法机关对司法的制约与监督。《中华人民共和国宪法》第3条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这是我国立法机关对司法机关的司法活动进行制约与监督的宪法依据，也是中华人民共和国一切权力属于人民的必然结果。然而，近年来各级人大对司法的个案监督引发了一系列法律和社会问题：人大通过什么样的方式和程序实施个案监督？地方各级人大的个案监督是否会助长更为严重的地方保护和部门保护？个案监督会不会将人大变成一个申诉机构而影响其自身担负的其他职能等？[③]第二，检察机关对司法的制约与监督。检察机关作为集侦查、公诉和法律监督等行政与司法职能于一体的特殊机关，其自身的性质已多次引起理论界的探究和追问。近年来，以检察机关对人民法院终审的民事、行政案件抗诉为代表的法律监督已在一定范围内引起了司法权的内部冲突，表现为：其一，检察机关对人民法院终审的民行案件可以通过抗诉而提起再审，那司法判决的终局性如何体现，司法的最终判断权到底由谁掌握？其二，检察机关不以民事案件当事人一方的申请为必要条件而介入民事抗诉程序是否有违民事诉讼的本质属性和内在精神？检察机关动用自己专有的刑事侦查权为一方当事人收集民事纠纷中本由其自身收集的证据，是否构成了对民事诉讼秩序的侵害？其三，由于检察机关对民行终审案件的抗诉可以必然引起再审程序，这就在极大程度上为当事人一方推翻判决或延缓执行提供了“机会”和留下了“希望”，导致一个案件历经数次审理尚不得终结，既增加了当事人的讼累，浪费了国家的司法资源，又使司法判决的权威性屡遭破坏。其四，检察机关对民行案件的抗诉本质上也应受“司法被动性”原则的约束，即“不告不理”。但是，受一定价值观念和利益关系的驱使，有些地方竟将检察机关的民行抗诉工作接待站的牌子挂在各个律师事务所和人民法院的门口，造成了极其消极和恶劣的社会影响，损害了检察机关在人民心目中的形象。第三，新闻媒体及社会舆论对司法的监督。受计划经济时代新闻管理体制的影响，新闻媒体做为“党的喉舌”一直在中国民众心目中充当着足以与立法、行政和司法鼎立的第四支力量。改革开放以来，我国的新闻自由在全社会民主化程度日益提高的背景下发展迅猛，而新闻走向市场化的最终结果又难以避免新闻在一定程度上的利益化倾向。近年来，新闻媒体对司法裁判监督的失范集中表现为：其一，对未结案件进行单方面的舆论引导，使大众“先入为主”，以此来影响、要挟和改变法官的态度和立场。其二，受一定物质利益的驱动，以批评和揭露“司法腐败”、“地方保护”等为借口，对一些已结案件进行偏袒一方的片面报道，旨在为推翻终审判决和提起再审程序制造舆论条件。其三，在一些“新闻经纪人”的唆使下，一些新闻媒体忽略司法裁判所应遵循的实体法和程序法的具体规定，对案件中有利于当事人一方的个别情节进行煽情、凸显和夸大，旨在以抽象、笼统的情理代替法理，激起民众对当前宏观司法体制的贬斥和嫉恨。此外，政协和其他社会组织也在采取不同的方式对司法进行全方位的监督，还有个别地方的政法委员会也搞“个案监督”，“在公众眼里，我们的司法机关似乎成了一个‘公共病人’”[④].

　　对司法的制约和监督所表现出来的极大热情以及多种尝试能否从根本上改变当前中国法制的总体运行水平。当我们在试图回答这个问题之前，应当对当前中国司法权力运行的总体环境进行必要和简单的勾画。首先，从司法权力运行主体的设置上看，司法机关要根据当地行政区划来分别设立，由当地权力机关产生并向其负责。其次，从司法权力运行的经费和物质装备上看，一切由当地政府财政来支付。因此，司法不可能摆脱当地政府的制约而“独立生存”，司法的地方化因“一方水土养一方人”的简单逻辑而变得顺理成章。再次，从司法机关的人员构成和配备来看，完全由地方党委和政府人事部门掌管。什么人能够进入法院和什么人必须离开法院常常由政府的人事局来最终确定。正是这样的干部人事制度要求培养出独立审判、刚直不阿、且能够排除地方政府干扰的现代法官，我们的要求是否过于苛刻。

　　回顾和审视当代中国司法改革所面对的种种矛盾和问题，我们认为，只有坚持党的解放思想、实事求是的思想路线，才能真正建立具有中国特色的社会主义司法制度。首先，我们要始终不渝地坚持党对司法改革工作的领导，正确认识和客观估计司法改革进程中的实际困难。建议由党中央牵头成立司法改革委员会，充分吸收人大、政府、法院、检察院、律师界和法学界的专家参加，对当前制约中国司法改革进程的矛盾和问题进行系统的研究和整理，形成一套能够指导司法改革顺利进行的理论体系。其次，在改革的具体路径上应当选择自上而下的改革方略。中国当前的司法改革不同于二十年前发生的农村土地承包责任制的改革，它既涉及立法、行政和司法等各个部门职权与职责的重新分配，又关系到中央与地方在人、财、物等各个方面的重新配置，最终还要涉及宪法的修改等一系列带有全局性和战略性的配套准备工作，认真做好和完成这些工作就必须实行自上而下的改革方略。我们只有坚持中国共产党的正确领导，才能积极有效地推进当前正在进行的司法改革。再次，中国司法改革要赢得广大人民群众的认同、理解和支持也离不开中国共产党的正确领导。当前，全社会对司法改革的热情急需新闻舆论的正确引导，而我们党在人民群众中所拥有的强大的感召力和舆论方面所具有的超常的震撼力，是完成舆论引导工作的决定性力量。我们只有利用一切可以利用的资源，去动员和说服人们以科学和理性的态度来对待当前正在向纵深挺进的司法改革工作；充分、合理地吸收世界上一切先进的法律文化，才能真正建立公正与效率相统一的司法制度。

　　司法改革所要实现的价值目标是司法公正与司法效率的高度统一。面对呈现在司法改革进程中的种种困难和阻碍，我们仍然充满信心。我们“要坚持实践是检验真理的唯一标准，在党的基本理论指导下，一切从实践出发，自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制中解放出来，从对马克思主义的错误的和教条式的理解中解放出来。坚持科学态度，大胆进行探索，使我们的思想和行动更加符合客观实际，更加符合社会主义初级阶段的国情和时代发展的要求。”[⑤]

　　二，法院体制改革与法院机构设置的关系

　　司法独立作为近代资产阶级革命以来被人们普遍承认和接受的一大司法原则，已经成为人们评判现代司法制度优劣及合理与否的重要标准。客观地说，司法独立是当前中国司法改革进程中耗费笔墨最多的一个实践和应用领域内的难题。形成这一难题的因素可以大致梳理为：第一，中国在近代以前没有司法独立的传统。司法隶属和依附于行政是中国古代法律制度的一大重要特点，行政长官兼理司法一直持续了两千多年。因此，中国法律文化传统中不可能形成和产生司法独立的精神，中国百姓所关注的更多的是“天理、人情、王法”，他们对司法裁决形成的过程及其合理性与科学性关注甚少。因此，司法独立精神在现代社会缺少必要的法律文化底蕴。第二，随着近代中西法律文化的冲撞，司法独立的概念才由学界逐渐引入政治舞台[⑥].但中国传统法律文化的抗干扰能力和近代中国社会频繁的权力更迭，使司法独立最终难以形成自己特有的品格。第三，建国初期，由于我们对国内阶级力量对比关系的错误估计，导致了“反右扩大化”、“大跃进”和“文化大革命”等一系列左的错误，在阶级斗争扩大化的特定历史背景下，司法独立的思想被当作资产阶级的精神垃圾而遭到清理；同时，在法律政策化和工具化的思想指导下，司法判断过程的技术性和科学性倍受鄙夷，司法独立的制度形同虚设。第四，建国以来，我国法院机构的设置完全依附于行政区划的范围，实行“块块管理”。地方各级法院的党组织受同级地方党委领导；法院的干部归同级党委及组织部门挑选和管理；院长和审判员由同级人大及其常委会选举和任免；财物由同级人民政府及其财政部门批拨。法院的人、财、物全归地方管理。最终导致“地方法院真正成为地方的法院，而不是国家设在地方的法院，使审判权的行使地方化。”[⑦]

　　以市场配置社会资源的经济运行方式为当前正在进行的司法改革提供了全新的内在动力，而中国加入世界贸易组织的重大举措为我们建立和完善新的法院运行体制提供了外在的动力。这是因为，经济市场化和经济全球化对一国法律制度最直接和最重要的要求是司法裁决的统一性、明确性和终局性，它对现行中国法院运行体制的影响是深远的和全方位的。表现为：第一，现行法院运行体制的地方化和行政化使其自身无力摆脱地方权力和地方利益对司法审判的制约，严重影响了国家司法权的统一性。同样明确具体的法律规范在不同的地区因地方利益的介入而可能出现两种截然不同的裁判结果；同样的司法判决由于地方政府的不当干预而常常出现两种相反的执行结果，特别是一些地方的“重点企业”、“利税大户”、“书记联系点”、“县长扶贫村”等均是执行工作的“特区”。这种地方行政对国家司法权的干预和制约形成了新的“诸侯割据”，严重破坏了全国市场经济的运行秩序，极大地挫伤了投资者的经济利益，并且引发了更为严重的政治问题。如果我们不能采取积极有效的改革措施从源头上遏止司法审判中的地方保护、行业保护和部门保护，不仅会极大地削弱中央的权威，而且会最终造成国家的分裂。第二，现行法院运行体制的地方化和行政化严重制约了优秀审判人员的选拔任用，直接影响和制约了整个国家司法裁判的质量。由于法院自身没有独立的人事任免和干部调动等权力，导致法院需要的、经过政法院系系统训练的专业人才进不了法院；同样，法院不需要的、只要是政府人事部门录用和同意的都可以调入法院。此外，现行法院干部的地方化管理也不利于优秀法官自下而上的流动，因为一名法官由基层选拔到上级法院均要涉及户口、家属安置、子女上学等一系列法院自身无法解决的困难和问题，这些问题的解决都要依靠和求助地方政府相关部门的配合。而一个缺乏上下流动的法官管理体制又不可能培养出适应经济全球化需要的高素质的专业型法官队伍。第三，现行法院运行体制的地方化和行政化不利于彻底解决法官队伍的经费保障和物质待遇问题，也不利于我们建立一支廉洁高效的司法审判队伍。当前，除东部沿海地区和少数经济发达地区外，广大基层法院办案的经费保障和法官个人的工资待遇均存在较为严重的问题，有的甚至半年发不了一次工资。这一方面与当地的经济发展水平有关，另一方面则是与法院内部人员严重超编有关。由于当地政府财力既不能解决法院的办公经费又不断地向法院安插人员，加之个别司法人员政治素质与道德素质不高，最终出现向案件当事人“吃、拿、卡、要”等消极堕落现象，从根本上毁灭了国家司法权的纯洁性和严肃性。

　　如何解决当前法院运行体制的地方化和行政化弊端，唯一的出路就是变当前地方化的“块块领导”为自上而下相对独立的“条条领导”，由于法院运行体制的变革涉及相关组织法和程序法的修改，故不可能一蹴而就。总结我们近年来在知识产权、海事、仲裁等诸方面改革所积累的经验，当前解决法院运行体制的措施大致可分为如下三个阶段：第一，为了配合中国加入世界贸易组织而带来的法官配置问题和司法裁判的质量问题，可以跨省、跨地区设立专门性的知识产权法院。这一方面能够解决当前专业型法官队伍的不足，同时能够为司法摆脱地方化干扰积累充分的经验。此外，为了摆脱司法的地方化倾向，我们在程序法中应适当扩大当事人对管辖法院的选择范围；对民事案件实行繁简分流，扩大民事简易程序的适用范围，进一步提高司法效率。第二，打破法院设置必须受制于行政区划的传统，跨行政区域设置高级人民法院。由于我国实行“二审终审”的原则，因此，司法摆脱地方化干扰的起点应当从各中级人民法院开始，即各中级人民法院的院长应当由跨省设立的高级人民法院院长提名，报省一级人民代表大会任命；各跨省区的高级人民法院院长及审判员一律由最高人民法院院长提名，报全国人民代表大会常委会任命。第三，随着国家财政收入和支付能力的不断增强以及法官队伍的专业化和精英化，在全国建立上下相对独立的法院体系的条件即已成熟[⑧].应当说明，建立上下审级垂直而又相对独立的法院运行体制丝毫不会改变我国审判机关接受党的领导和人大监督的本质属性。同时，我们强调上下垂直领导主要是指法院系统内部上下级党组织的领导关系，上下级法院之间的业务关系仍然只是建立在不同审级基础上的监督关系，各级法院仍应贯彻独立审判、只服从法律的原则。

　　三，审判独立与检察监督的关系

　　人民检察院行使法律监督权是我国宪法确立的一项基本原则，其主要内容集中表现在三个方面：其一，对国家工作人员的职务犯罪依法行使刑事侦查权；其二，对经公安机关、国家安全机关、走私犯罪侦查机关和检察机关侦查终结的案件依法审查后提起公诉权；其三，对刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼进行监督时所享有的抗诉权。对人民检察院所享有的上述权力的合理性以及检察权自身的性质等问题是近年来法学界争论的热点问题之一。这些观点大致集中在如下几个方面：第一，检察权从其属性上看应当是一种行政权，它不具备司法权应有的判断性、终局性和被动性等本质属性。第二，检察机关作为集侦查、公诉和诉讼监督等多种权力于一身的司法机关有失公允，一方面它自己无法有效地监督自己；另一方面它自己同样得不到外部的有效监督。第三，检察机关对民事案件以抗诉的形式实施监督违背了民事诉讼中“当事者主导”和原被告地位平等的原则，造成民事诉讼中新的不平等。面对理论界对检察权的咄咄追问，我们以检察机关对民事诉讼的监督为主线，尝试对检察监督之合法性与合理性的冲突作一些必要的理论剖析。

　　检察机关对民事诉讼的监督是指检察机关对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有证据不足、适用法律错误、程序违法或有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的，按照审判监督程序提出抗诉，而人民法院应当再审的法律监督制度。我国在立法上规定检察机关对民事诉讼的监督制度，其立法背景是我国民事诉讼法律制度正在形成初期，且民事诉讼中适用的实体法规范尚有大量空白，目的是为了更好地保护诉讼当事人的合法权利。回顾和总结十年来检察机关对民事诉讼监督的实践，结合当前中国法制建设的宏观环境，我们认为：第一，检察机关对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定提起再审程序，是国家司法判断权的重复行使，既损害了司法判决的严肃性，又浪费了国家宝贵的司法资源。对民事案件的审判权是我国宪法赋予人民法院的专门性权力，国家应当维护司法判决的终局性和稳定性。检察机关对民事诉讼中的证据是否充足、适用法律以及程序是否合法进行审查，并据此提起再审程序，事实上是国家司法权的重复行使。我国现行的民事诉讼法通过二审程序、当事人申请的再审程序、上级人民法院提起的再审程序、本院院长提起的再审程序等多种途径为当事人寻求法律救济提供了充分的条件，法律规定由检察机关再行审查后提起再审确无必要。不难设想，一件民事纠纷经过一审、二审、再审后仍可以通过另外一个国家司法机关审查后再次提起再审，司法自身的效率将如何体现。此外，司法判决的终局性和稳定性是中国加入世界贸易组织后一个亟待解决的实际问题，如果我们不重视程序自身的合理性与科学性，实体法上的权利和义务也必将为此作出牺牲[⑨].第二，民事诉讼的最大特征是基于当事人意思自治基础上的“不告不理”原则，即民事诉讼的提起、进行和撤销都由当事人自己决定。而检察机关不经当事人申请可以自己提起民事再审程序，违背了民事诉讼制度设立的本质和初衷。有的学者认为，法律之所以规定检察机关可以不经当事人申请而自己提起再审程序，目的是为了保护国家和社会公共利益不受侵害。事实上，我国的实体法和程序法对如何保护国家和社会公益都有明确规定，如果确有国有企业的负责人因诉讼过程中严重不负责任而导致国家和社会公共利益受到侵害的，检察机关完全可以玩忽职守罪、徇私舞弊罪等追究有关人员的刑事责任。第三，检察机关作为拥有侦查权的国家司法机关为提起民事再审程序而动用专有的刑事侦查权来为一方当事人调查和收集证据，造成了民事诉讼中当事人诉讼权利和诉讼地位的失衡。当事人对证明责任的公平负担是民事诉讼的一个基本原则，它能够极大地调动当事人在诉讼过程中收集证据的积极性和主动性，有利于降低司法成本，提高司法效率。同时，为了体现社会主义法的公平性和公正性，对诉讼过程中当事人收集和提交证据确有困难的，经当事人申请，人民法院可依职权调查和收集证据，以确保真正有理的人能打得赢官司。此外，最高人民法院通过具体的司法解释对我国民事诉讼中当事人的举证、质证和法院的认证都做了详细、明确的规定，可以确保当事人在证据提交和证据质辩方面享有的基本权利。而检察机关动用专有的刑事侦查权为一方当事人调查和收集证据，既要涉及到证据来源的合法性问题，如传唤、讯问后形成的证人证言能否采信等；又可能侵犯其它相关人的合法权利，如其他相关人是否有义务为民事纠纷接受刑事侦查中的传唤和讯问等。第四，检察机关对人民法院已经生效的民事判决可以在任何时间提起再审程序，不利于建立稳定的财产流转关系和其他社会关系。提起再审程序最直接的法律后果是立即中止执行已进入执行程序的终审判决，它可以立即冻结或改变正在发生的财产流转关系或其他社会关系，使一切与诉讼相关的人、财、物再次进入漫长的等待和观望状态。根据我国民法通则和民事诉讼法的有关规定，诉讼时效和当事人申请再审的时间一律规定为两年，它便于当事人在确定的时间范围内处分和保护自己的民事权利。而检察机关对已经生效的民事判决可以在任何时间提起再审程序，这就使人民法院终审的民事判决始终处在不确定状态。

　　面对民事诉讼中检察监督之合法性与合理性以及法理上的冲突，我们必须从理论上进一步研究检察机关提起民事抗诉的条件、程序和时间等问题，其目的在于对当前对民事诉讼中的检察监督进行必要的规范、限制和弱化，为最终取消民事抗诉制度创造条件和积累经验。当前，对检察机关提起民事抗诉的条件、程序等问题应当如何进行必要的限制和规范呢？我们认为：首先，对民事诉讼中检察监督的对象应当进一步具体化和明确化。根据我国民事诉讼法第一百八十五条之规定，检察机关只要发现民事终审判决中主要证据不足、适用法律错误、程序违法和审判人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等情形的，均可以提起再审程序。这条规定涵盖了民事审判中所有实体法和程序法在适用过程中可能出现的情况和问题，使检察监督的对象过于宽泛，极易诱发监督权的滥用，同时也会导致再审程序启动的随意性。为了规范检察监督的对象和条件，当前，人民检察院对民事终审判决提起抗诉的情形应当是：（一）人民法院的判决、裁定因严重违反法定程序而致国家和社会公共利益遭受重大损失的；（二）审判人员在审理该案件时因贪污受贿、徇私枉法、枉法裁判已经构成犯罪的。只有具备上述两种情形，检察机关才可以提起民事抗诉程序。其次，对民事诉讼中检察监督的程序应当进行严格的限制。民事诉讼中检察监督制度的设计应当充分尊重民事诉讼中“不告不理”的原则，为此，我们必须将诉讼当事人一方的申请作为启动检察机关抗诉程序的法定必要条件；同时，为了降低司法成本，适当限制无理缠讼，我们有必要将“当事人一方不服人民法院的终审判决，向人民法院申请再审被驳回的；或已经申请，在三个月内人民法院未做决定的。”作为当事人一方申请检察机关提起再审程序的必要条件。再次，对民事诉讼中检察监督的时间应当作出明确的规定。既然我国法律中规定了两年的诉讼时效制度和申请再审的期限制度，我们应当对检察机关提起民事再审的时间也限定为终审判决生效后两年之内。这一方面可以促使当事人在最短的时间内申请再审，既便于证据的收集，也利于再审判决的执行；另一方面也便于加快全社会的财产流转关系。最后，对民事诉讼中检察监督的法律后果进行必要的修改和调整。抗诉和起诉虽然本质不同，但也有其共同的属性，它们都是一种诉，是一种实现法律救济的请求，其效力、地位和属性都不能与终审的判决相抗衡。因此，检察机关对人民法院已经生效的民事判决提起抗诉，不应当成为执行中止的法定事由。如果经检察机关抗诉后，人民法院改判的，依照执行回转的制度执行。总之，随着我国司法制度改革的不断深化，检察机关介入民事诉讼的范围应当仅仅局限在公益诉讼的领域，其民事抗诉职能应当逐步被取消。

　　四 法院独立审判与接受人大监督的关系

　　人民法院向人大负责，受人大监督，是我国宪法确立的一项基本原则。这既是由中国社会主义的国情决定的，也是由社会主义法的本质属性决定的。建国五十多年来，特别是改革开放以来，我国的人民代表大会制度不仅在立法上取得了丰硕的成果，而且在指导和监督司法工作方面也取得了令人瞩目的成就。坚持并自觉接受人民代表大会对法院工作的监督，是进一步推进司法改革的前提和保障。

　　当我们明确并肯定了人民法院的审判工作必须自觉接受人大监督的前提之后，我们需要面对的问题是：人大应当如何监督人民法院的审判工作？人民法院应当如何接受人大的监督？怎样建立、加强和改进人大与人民法院之间的良性互动关系？要正确认识和合理建构这种监督与被监督的关系，首先必须对当前人民法院独立审判与人大监督之间存在的问题进行客观、全面的剖析。

　　根据我国宪法规定，我国各级人民代表大会及其常委会行使职权的主要形式是定期召开人民代表大会或常委会，一切依据宪法需要人大决定的重大事项都以会议表决的方式进行，它与行政和司法最大的不同点表现在它是一种专门议事的机构。在我国，人大对人民法院的监督主要通过人事任免权、审议表决权和批评质询权来行使。正当、合理地行使上述权利是保证人民法院公正执法的重要环节。结合近年来我国各级人大对人民法院进行个案监督的实践来看，其存在的问题集中表现为：第一，个案监督与监督的非规范化。“根据法律规定，监督权只能由各级人民代表大会及其常委会行使，而不能由其他任何组织或个人行使。一般地说，人大及其常委会也不能将自己的监督权委托或转让其他组织或个人行使。”[⑩]当前，来自人大代表的建议、意见大量的都是关于某一个具体案件的判决结果是否公正、合理等问题，真正涉及普遍性、全局性的问题和建议较少。出于对人大代表意见的重视和负责，人民法院常常要派专人负责解决和处理人大代表的来信和来访，基本上做到了有问必答、有信必回、有疑必解。由于人大代表的工作性质决定了它不可能完全了解一个具体案件中的证据、程序和法律适用等细节问题，这就容易造成因对法律本身理解上的误会导致的大量来信、来访，为此耗费了大量的人力和物力。如几年前某省有一起技术监督局“打假”却被造假者送上被告席的案子。由于一些媒体以“造假者竟告打假者”为题进行渲染和报道，导致人大会期间，部分代表向省高级人民法院提起质询案，有的代表在发言中慷慨激昂，甚至指着法院院长的鼻子说，你们法院什么立场？竟然让造假者告打假者？尽管造假确实应该受到处罚，但被行政机关处罚的当事人有权控告处罚者，这是行政诉讼法赋予他们的权利，也是有关人员应有的法律常识。“从这一案例中反映出媒体、人大代表和公众的意见与我国行政诉讼法的精神是相悖的。”[11]第二，个案监督与监督的利益化。随着我国人民代表大会制度的进步和完善，人大代表的来源和构成日益多元化，这为我们充分听取来自各行各业的意见，真正实现社会主义制度的民主性创造了条件。与此同时，受部门和行业利益影响的个别代表就涉及本部门、本行业的个案要求法院再审改判的占较大比例，有的代表本身就是个案中一方当事人或当事人的法定代表人。对这些案件进行建议、批评和监督时，个别代表的情绪化高于理性化，将案件中的代理律师或其他诉讼代理人一起带到询问地点，有的甚至带着新闻记者等参与询问，最后形成了对案件承办法官的“集体会审”，既不利于澄清问题，解决矛盾，又严重挫伤了案件承办人的工作积极性。第三，个案监督与监督的“准司法化”。人大代表对人民法院工作的监督不应该替代和改变人民法院的独立审判。当前，有的人大代表在对具体案件提出意见时，不只要求人民法院提起再审程序，而且对人民法院应当如何判决也提出了具体意见；还有个别地方的人大将人民法院的案卷调走，对案件中涉及的证据、事实和适用法律进行全面的调查、核实，最后形成具体意见，要求人民法院照办。这种个案监督的“准司法化”，违背了人大对司法进行有效监督的初衷，既削弱了人民法院的司法权威，又严重影响了人大在国家政治生活中的威信 [12].

　　应当肯定，在我们社会主义的中国不可能建立“三权鼎立”的政治体制，因此，我们也不可能在立法与司法之间建立相互制约、彼此抗衡的宪政制度。但是，我们不搞“三权鼎立”，不等于我们不要国家权力的合理划分。总结和回顾中外不同国家的宪政制度，科学系统的权力分配和明确细致的权力界限是鉴别一国宪政制度现代化程度的一个基本原则。面对人大监督与法院独立审判之间存在的矛盾和问题，我们认为：首先，要正确认识人大监督权和法院审判权是有着各自独立内含的两种不同的权力体系，它们既不能相互代替，又不能权限不清。人大的监督权是指各级人民代表大会及其常委会所享有的，按照法定的方式和程序，对由它产生的国家机关实施的检查、调查和督促的权力。它在外在形式上具有两个最明显的特点，其一，事后性。人大对司法机关的监督一般都是在侦查、审判结束之后进行监督，如果事先就进行监督，就可能影响或破坏了司法机关独立审判的原则。其二，间接性。人大对司法机关的监督一般都采取评价、建议、通告和督促等间接方式进行，不能代替司法机关直接裁判。即使人大确认司法机关的判决明显错误，也只能通过质询等方式督促其纠正错误、而不能径行裁判。而审判权是国家宪法赋予人民法院的一项专有权力，任何组织和个人均不得拥有和行使。其次，要正确认识人大监督权是人民代表大会及其常委会集体享有的权利，而不是人大代表个人享有的权利。人大代表行使监督权只能通过大会的形式对外行使，而不能以个人的名义行使监督权。因为，“依照法律，人民代表大会代表或常委会组成人员可以向有关部门提出建议、批评和意见，可以参加视察，可以在会上发言、表决等。达到法定数量的代表和常委会组成人员有权提出监督性的议案。但是，他们都无权作出实质性的监督决定或采取强制性的监督措施，因而也不能说他们在行使监督权。”[13]再次，应当正确认识司法权的本质特征以及它在现代社会中的意义，树立和培养司法应有的权威。司法权最具有代表性的特征是：其一，它是代表国家作出的判断权。司法权是国家司法机关经宪法赋予的、对一切社会冲突和争议进行判断并作出决定的权力。它是由经过职业专门训练的法官按照科学合理的程序对争议或冲突作出的一种高度技术性和专业性的判断。它是国家权力和法律科学相互凝结而成的一种混合产品。司法权自身的性质和特征决定了它既需要外部权力的监督和制约，又不能被任何外部权力所替代。其二，司法权是一种终局的判断权。司法权的国家属性决定了它所作出的判断是终局的判断。如果司法机关按照法定程序作出的判决可以被轻易地推翻或否决，那司法的权威就不复存在，整个社会的人身关系和财产关系将永远处在变动不定的状态，最终出现的结果只能是社会秩序的彻底崩溃。

　　对人大监督权和法院审判权的正确认识，为我们建立人大与法院之间科学、合理的良性互动关系奠定了必要的理论基础。面对当前人大在监督法院过程中存在的矛盾和问题，我们认为：一方面我们要加强对人大监督必要性和重要性的认识，另一方面我们又要对现行的人大监督制度进行必要的改进。具体建议和方案为：第一，监督程序的规范化。人大应当通过立法解释的方式明确监督的具体方式、程序和内容。人大对法院审判工作的监督应当通过人民代表大会及其常委会进行，人大代表个人或数人联名均不能直接对人民法院行使监督权；人大代表可以就具体案件的处理结果以个人或数人联名的方式向人民代表大会及其常委会提出，由会议主席团或委员长会议审查后决定是否向人民法院行使监督权；经人大会议主席团或委员长会议决定向人民法院行使监督权的，受托行使监督权并参加询问的人员只能是人大代表和人民法院由院长决定的人员，其他任何人均不得参加询问。第二，监督对象的规范化。由于人大对人民法院审判工作的监督只能在会议期间通过法定的方式和程序进行，这就对人大监督对象的规范化有了更加严格的要求。人大对人民法院审判工作的监督应当以人民法院审理案件的程序正当性为核心，如管辖问题、期限问题、当事人的诉讼权利问题、适用证据的规则问题等。案件的实体问题因涉及法官在法律限度内的自由裁量权问题，故不应该成为人大监督的范围。此外，关于法官个人在审判工作中的违法、违纪等问题应当由人大会议直接转交纪检、监察和检察部门审查处理，不应成为人大在会议期间向法院监督的对象，法院自身也不享有调查和侦查权。第三，监督主体的规范化。人大对人民法院审判工作行使监督权之前，应当对提请监督的人大代表与被监督的案件之间的关系进行审查和限制。凡与案件有直接利害关系的人大代表不得以本人名义提请人大对该案件行使监督权。第四，监督后果的规范化。人大对人民法院审判工作行使监督权之后，人民法院应就人大提出的问题在法定的时间内作出答复，如有合理原因不能在法定时间内答复的，应当向监督机关提出书面说明。有关监督的申请人、申请事由、法院的答复意见等应当以法定的方式向社会公布，以便于全体代表及人民群众了解人民法院审判工作的全貌。

　　人民代表大会及其常委会对人民法院工作的监督集中表现为对人民法院工作报告的年度审议。近年来，一些地方因人大代表能否表决通过人民法院的工作报告而加剧了法院工作的地方化和行政化，并由此引发了理论界的强烈关注。一些学者认为：第一，我国1982年《宪法》第128条明确规定，最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。一改1954年、1975年和1978年宪法所规定的人民法院对人大负责并报告工作的规定。因此，我们现在依据《人民法院组织法》规定向人大报告工作的做法不符合我国《宪法》的规定。第二，人民法院的院长只是对法院的行政事务负责，他依法不应也无法对具体的审判工作负责。因为我们既然确立了合议庭和审判长负责制，责任理应由他们自己负责。人大不通过法院的工作报告，表明代表机关对法院整体形象不满意。而影响法院整体形象的原因是多元的，绝大多数是院长不能左右的。如县一级法院因出现个案上的错误，经舆论媒体报道后，可能导致全省的法院工作报告不能通过。而事实上省级法院的院长根本无法对县级法院进行积极、有效的领导。因此，要院长负责不但是不公正的，而且也无法实现设立报告制度的目的。第三，法院院长向人大报告工作的制度不但不能实现设置报告制度的目的，而且会将当前正在进行的司法改革引入歧途。由于各级法院院长虑及人大代表能否对年度报告投赞成票，必然要强化对法官审判工作的干预，最终强化了法院的行政化趋势，使近年来围绕审判独立而进行的司法改革的成果不断虚化。第四，法院院长向人大报告工作并必须获得一定的赞成票方可通过的做法，事实上容易导致在人民法院这一唯一拥有国家判断权的机关之上再形成一个新的“准司法机关”，严重损伤了司法本身应有的权威性。[14]因此，取消一年一度各级法院向各级人大报告工作并由人大代表表决通过的惯例，是推进我国司法改革进程和体现我国宪法精神的内在要求。

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　　最高人民法院·贺小荣