免恶性循环，并保障社会控制的长治久安。

　　第四部分 理论分析

　　一、对预设问题的回应

　　在完成本项目预定的文献调查和实证解剖之后，我们试图一一回答第一部分中提出的问题。初步的答案是：

　　1.1法律服务所是在中国法制建设初期律师供给严重稀缺的背景下生成和推广的。

　　1.2律师稀缺的背景在大中城市已发生根本性改变，但在广大农村和城市的边缘地区，消费者对法律服务需求的巨大市场和律师供给的严重不足，仍然成为法律服务所生存的丰厚土壤。但无论如何，从这个因素来看，律师的增加终将逐步改变法律服务所的生存的客观基础，减损了法律服务所的存在价值。

　　法律服务所生长的另一客观基础，即低收入群体的法律需求，以及小额财产案件的低收益与消费律师服务的高成本，这一基础不会因为律师的增加而动摇。这成为法律含量较低但价格相对低廉的法律服务所的生存基础，除非有替代性产品出现，法律服务所就一定有其生存价值和生存空间。

　　农业人口向城市的大量流动，改变了人口输出和输入两端的社会结构，增加了纠纷和法律需求。而这些农村人口的社会地位和收入层次，将他们对法律服务的需求归入了上述低收入群体的法律需求。这一社会结构的变化丰厚和法律服务所的生存基础。

　　1.3对基层法律服务所进行一而再再而三进行改革的原因，变革者的愿望、动机、他们考虑了哪些因素，目前仍然不完全清楚。笔者能够观察到的变革者的大致理由是：（1）法律服务所的清理整顿，是因为法律服务所由于一哄而起，数量太多，质量太滥，水平太低（但不知道消费者和市场的反应如何）；（2）脱钩改制是依托于政府改变职能、政企分开的大背景，法律服务所与律师事务所一样，作为营利性中介服务机构，要求与政府分离；（3）政府收编是在以法律服务所改变职能为前提的，亦即法律服务所由营利性中介服务职能转变为公益性服务职能，由于这种服务的社会公益性质因而应由政府“买单”。

　　从被变革者方面来看，法律业务层次较低屡次变革的根本原因。对此，第（1）次改革（即清理整顿）发生了正面效应；第（2）次改革即脱钩改制则遭到基层政府的消极抵制，但能力较强的法律服务工作者欢迎这种方式，从C、D两地的实际效果来看，在没有从准入资格来对法律服务工作者实行预防性控制的前提下（法律服务工作者的考试非常随意和宽松），在没有更高层次的法律服务群体形成强势市场竞争势态的背景下，脱钩改制可能成为一种简单的放任自流，不利于法律服务市场的培育、引导和控制。而加强对法律服务工作者的定期考核和培训，在无法吸引和支付那些国家投资的律师资源的农村地区，将成为一种成本较低而收益较好的现实途径。

　　1.4 在基层法律服务所的变革和演进过程中，的确已经出现了一些替代性法律服务机制，比如法律援助和义务工作者（简称义工）。

　　法律援助制度不可能替代基层法律服务体系的理由在于，法律援助只是针对社会的特殊群体而设置的司法救济制度，其受益主体范围太小、所适用的事项范围太窄。因此，一方面，法律援助在解决低收入群体的法律服务方面范围极其有限；另一方面，在解决那些并非完全支付能力而是基于案件本身的成本收益相适应之考虑和案件性质而不愿意选择律师服务的案件方面，法律援助就完全不适用了，对于后一类案件，可能由于小额诉讼程序的建立而得到部分缓解，但对于大量的文盲或不善于与人沟通因而需要借助一定（但不必充分）法律帮助的当事人，法律服务工作者作为他们身边可以借力的有见识的熟人，将是最适当、最值得信赖的人。

　　特别重要的是，在提倡法律援助作为法律服务所的替代物时，我们必须考虑到法律援助作为政府支付的无偿服务，在公务员和法官只能拿到六成工资的的农村地区，无异于水中月、镜中花。我们在调查中看到，由于中央政策要求的压力和地方政府资金投入的匮乏，基层法律援助中心建立伊始，就出现了一种现应当引起理想主义者充分警觉的现象-法律援助机构成为与律师事务所和法律服务工作者抢生意的新的市场竞争者。比如某地残疾人协会每年从国家拨给残协的部分资金中专门拨出几万元，聘请律师事务所或法律服务所担任法律顾问，在涉及残疾人的纠纷中，由法律顾问应残协的要求免费代理残疾人诉讼。法律援助中心成立以后，要求残协将这笔款项拨给法律援助中心，在涉及残疾人诉讼时，法律援助中心再将这些案件作为各律师所或法律服务所的援助任务分派给律师或法律工作者。同时由于地方政府无力按照中央要求的定额配备全职援助律师，司法局的法律援助中心只能将仍在自己统辖之下的国营律师所的律师作为法律援助中心的兼职律师，兼职律师自己的生存压力意味着他们必须参与法律服务市场的竞争，然而，基于他们的政府官员身份和“法律援助”者的光环，他们在熟人社会和官本位社会的竞争能力可想而知，而他们究竟有多少时间和精力真正用于法律援助也不得而知了。

　　义工作为法律服务工作者的替代品，但社工服务的范围也是有限的，主要限定在吸毒的、青少年犯罪的、社区矫治的，与目前法律服务所承担的任务是有区别的，只有其中的法律社工可能与法律服务工作者的职能相同或相似，但重新招募的法律社工一般都十分年龄，他们的专业能力和社会经验是否一定超过现有的法律服务工作者，在没有充分调查之前，笔者不敢大胆质疑；但义工的基本设计是提供咨询，包括法律咨询，能否代理诉讼尚未明确。尽管如此，在法律院校密集和法律志愿者资源丰富的城市和发达地区，义工作为法律援助的一种途径，的确是一种有益于社会也有益于义工自身的理想选择。然而，在公有制社会、个人财富的积累尚未达到可以使一部分人不以生计为迫而去追逐理想人数量极其有限的背景下，义工的数量能否满足或补充目前由法律服务工作者承担的这部分需求？但无论如何，充分调动离退人员的公益心，填补这一空间并非完全没有可能；然而，在广大农村地区，义工的资源从哪里去挖掘？

　　基于上述种种考虑，本文认为，中国农村基层社会对于法律服务的需求尚处于较低层次，在那些地方，以规范的民商事活动和司法专业化为生存前提的正规的律师队伍无论在必要性或可能性方面，目前还没有适当的生长土壤，而象基层法律服务所这样层次较低、收费也较低的基层法律服务机构则有相当大的生存空间，他们一方面直接解决当事人的部分案件从而构成非诉讼纠纷解决机制的重要组成部分（如主持调解），另一方面，在基层社会文化层次较低以至于无法利用基层司法救济机制的状况下，他们在司法专业化程度较低（或者象学者所建议的那样纳入正规司法体制之外）的基层法院中代理当事人进行诉讼，从而成为解决小额、简易案件的重要沟通媒介。目前允许存在的“公民代理”制度原本是为了使那些文化程度较低、表达能力较差的公民可以借助亲戚和朋友的帮助而实现获得司法救济的权利，改革开放之后却为那些与法院的关系户成为“幕后”或影子律师、滋生腐败和干扰律师行业管理的温床。因此，允许基层法律工作者这种较低层次的服务群体在一定层次和一定范围内存在，在中国是必要而可行的，他们的存在是以司法专业化为目标的改革的一种相辅相成的附件。

　　必须承认，与门槛较高、难度较大而考试组织比较规范和严格的国家司法考试相比，法律工作者资格证的考试则显得比较随意，特别是在近几年，国家司法考试的组织管理日趋完善、要求和难度也日益提高，所以在基层的法律职业者的整个氛围里，能否有资格参加司法考试、是否准备司法考试以及是否通过了司法考试都是带有点荣耀性质的主题，而所谓的法律工作者资格证考试则显得相形见绌起来。所以对于许多有资格参加国家司法考试的法律工作者来说，如果还有点乐意进取的决心和信心，无不以通过司法考试作为其进期人生的主要目标，可见，以司法考试这一门槛而割裂开的法律工作者与律师之间似乎存在着某种地位和职业信心上的档次的区别。从经济学的视角来分析职业成本的问题，律师的前期投入无疑远远大于法律工作者，与高成本的投入相照应，在实践中律师的收费也高于法律工作者，但这一收费上的区别并不仅仅是投入成本上的计算。在律师看来，既然法律工作者的办案范围和方式与律师基本无甚差别，那法律工作者的低收费无疑是对律师的一种低价竞争；而在法律工作者看来，因为他们的服务范围基本局限于乡镇地区，这些地区的经济本不甚发达，一则律师不愿到这些地区来（主要考虑办案的成本），二则律师如此高的收费是乡镇地区的当事人尤其是广大的农民所无法承受的，所以法律工作者的工作是对于律师法律服务工作的一种区域性的弥补。尽管在基层事务纠纷中的当事人尤其是农民看来，二者的区别就变得很模糊而甚至是没有区别的了，甚至在具有当地从事法律专业的法官看来区别也不是十分明显。这表明以低成本投入的法律工作者来满足低收入人群的法律服务需求、以较低水平的法律专业人员来适应对专业性要求不特别高的案件类型，是一种适销对路、成本与收益对等的制度安排。然而，法律服务工作者的资格准入和行业管理（特别是从业范围）是保障公平的市场竞争、同时也是保全法律服务工作者自身性命的基础问题。中国各地之间法律层次差异如此之大，一个简单、标准、低成本的资格准入办法是法律服务工作者参加司法考试，但准入资格不必与律师标准一致（本人关于基层法官应当采用明显区别于城市和中级以上法官的录用标准的思路与此一致）。因此就业范围，就事项管辖权而言，主要是非诉讼业务，代理业务不包括刑事案件；就属人管辖权而言，仅包括对本地域当事人提供法律服务；就级别管辖权而言，仅仅包括本地或代理本地当事人在外地基层法院诉讼的案件，与当地律师或法律工作者合作的法律工作者可从事跨地域受案或诉讼，以此切实保障当事人能够获得自己信得过的代理人，同时又能够在将法律工作者业务范围控制在较低层次的前提下规范市场竞争行为。

　　二、理论分析

　　作为回答和讨论上述问题的前提，亦即当我们考虑基层法律服务所的生存价值、生存状态、发展前景问题时，当我们思考中国广大的基层百姓应当和能够获得什么样的法律帮助及纠纷解决途径时，我们必须至少观照中国的三大背景：

　　1、多元社会对单一结构模式的冲击

　　中国地域辽阔，人口和民族众多，经济、文化发展极不平衡，城市与乡村之间、东部与西部之间、发达地区与落后地区之间的差异之大，超过了作为我们改革样板的任何国家。这样一个差异重重的多元社会，对于纠纷机制、司法层次、法律服务多样性的要求更为迫切。

　　然而，我国从意识形态到控制机制、从政府组织形式到司法审级制度、从宏观政策立法到微观改革方案，都采取了单一制的模式。这种“一元化”的供给与多元化的需求之间的剧烈冲突同样反映在法律服务所的发展历程之中。如果说法律服务所的自发产生体现了社会的自然需求，那么在仅仅十几年期间，法律服务所由于中央文件而强制推广、调整、再到限制、直至取缔，这些波动性如此之大、影响面如此之广的统一的中央决策，究竟多大程度上依赖于对现实需求的真切了解，又在多大程度上考虑到不同地区之间的差异，在我们看到的资料中，并没有见到充分的实证根据和理论论证。

　　相比之下，在那些被我们在各种改革中引为权威性依据的现代西方国家，不仅没有面临我国这样大的地区性差异，而且象美国、德国、前苏联等这些国家，都基于联邦制而缓解了由于地区性差异而产生的强烈冲突。在诉讼代理和法律服务制度方面，英美国家出庭律师与小律师之划分、德国实行的不同审级对于代理律师等级要求的差异，以及许多国家的小额诉讼或限权法院，都是基于基层社会的需求而设置的低层次或非专业化的机制。我国由于在基层法院采取了与中级、高级、乃至最高法院完全相同的诉讼程序制度， 基层法院在法官、当事人及其代理人等方面对专业化的要求都大大有别于一般管辖权法院（美国）。

　　我国单一制国家结构对于司法统一的要求，加之简单社会形态下形成的单一化程序设计，都需要有某种机制来缓冲多元需求与机制单一的冲突。无论过去的非专业化还是现在追求的专业化，实际上都没有脱离单一的思路和模式，“简单”是一种原始和粗糙意义上的简单，“复杂”则是一种混沌和零乱意义上的复杂。由于程序制度的设计没有按照程序多样性和价值多元的意识有意/自觉地为不同案件留下可选择的空间，因此程序在具体运作中只能根据“实事求是”、具体案件具体分析的思路，自发地形成一些没有确定规则和适用标准的、看似多样化实为各行其是的程序。如此以来，“简单”的程序并没有简单到当事人可以不用请代理人而亲自诉讼，比如在目前的基层法院，简易程序与普通程序混合适用，二者之间并没有截断的界线和标准，当事人也没有选择权和对不同程序结果的预测能力，特别是在以司法专业化为目标的民事司法改革以来，法官即使在适用简易程序时，也是按照专业化的目标和意识来运作的，比如开庭规则、审前证据交换及证据时效制度，都使当事人亲自诉讼和对法院的信赖成为不再可能。当基层社会的经济、文化、法律服务层次都没有达到司法专业化目标的相应要求时，法律工作者的意义在于，相对于基层百姓而言，他们多了一些专业知识和在法的空间内实现沟通的能力；而相对于生活在城市里的以司法专业化为依托的律师而言，他们的服务则少了许多成本。

　　社会纠纷的层出不穷与司法资源的力不从心，不断打碎由国家垄断社会控制手段的欲望和努力。在诉讼爆炸的当代世界，民事纠纷解决对于社会救济和自力救济的依赖程度正在急速加深，审判外的替代性纠纷解决机制（ADR）已成为审判制度研究者无法回避的课题。本世纪以来，这一课题也成为我国民事司法改革的重要内容-在诉讼制度内部实行繁简分流，不同类型的案件按照不同的价值目标配置不同的诉讼程序和司法资源；在诉讼制度外部，允许、认可、设置、鼓励、发展和引导多元纠纷解决途径，已成为别无选择的改革路径，目前常设制度的审判外纠纷解决过程主要包括仲裁、人民调解、行政调解等。也许，法律服务所终将随着多元解纷机制的健全而自动退出历史舞台。然而，当政府正在用一元化的控制思路垄断着纠纷解决机制时，当国家正在用单一的诉讼程序模式回应着社会多层次法律需求时，当目标中用以替代法律服务所的法律援助中心只能在最小范围为刑事被告提供法律帮助时，当律师们仍然愿意呆在舒服的空调大楼里等待客户上门时……政府不是设想如何扶持和管理这些满足社会底层百姓法律需求的群体，反而为了满足一些律师争夺案源的需求，用一个政策、一个文件来剥夺当事人寻求法律帮助的最后一点希望，以此“规范”的法律服务市场虽然可能使律师们在需求远大于供给的市场中高枕无忧，政府和整个社会却可能因为那些不再提交司法解决的无序社会冲突而终日忧心忡忡。

　　2、社会自治和地方分权对中央集权模式的冲击

　　中国社会面临的一个转型，是由公有制计划经济下高度集权的管理模式向市场经济下权力分化与自治模式的转型。这一过程在政府与社会的关系上体现为权力的回归，亦即政府权力在社会基层由全面扩张到悄然撤退，社会/个人的自治权力/利、责任及能力都在逐渐增加；在中央与地方的关系上体现为权力的分化，亦即中央政权对于地方政权的控制力衰退，取而代之的是条块分割模式下的相互磨擦或合作模式。

　　建国以来，公有制政府收缴一切私权、包揽一切私人事务，在经历长达40年之后，政府权力对于中国基层社会的实现控制的深度和广度都已超过了任何国家和中国历史上的任何朝代。与此相应的是，基层社会对于政府权力的依赖程度日益加深，社会自治能力渐渐萎缩。当国家的资源和力量无力再支撑社会发生的每一个琐屑的纠纷时，当国家权力从社会控制中逐步撤退时，社会冲突就失去了自我疗治和自我复元的能力，当事人在一种感觉被剥夺之后又被遗弃的情绪中无处发泄不满。

　　目前农村基层特别是贫困地区的法律服务所在保持官方角色与社会角色之间徘徊不定，正是在上述背景下进退维谷的反映。一方面，司法所作为行政机关，不应再担任解决纠纷的角色，因为解决纠纷的国家机关应当是法院。然而，政府部门名目之多、职能界线之失缺，使得老百姓对于政府及相关部门之间的复杂而紧密的关系只有混沌的认识，比如在基层很多老百姓即以为基层法律服务所所扮演的色彩和法院一样，更有很多老百姓分不清法律工作者和律师，而统统把能为他们提供法律服务、能代替他们进法院打官司的人都可以被称为律师。另一方面，派出所作为掌握着国家权力尤其是掌握着某种国家强制力的国家机关，在这一带有强烈传统意识痕迹的乡村社会，派出所的权威远远高于法院，而派出所作为社会治安的维护机关必定会接触到一些民事纠纷，虽然法律文本在此种制度设计上的意图在于防止民事纠纷的恶化升级，但鉴于基层监督制度设计上的漏洞而使得派出所的“以权寻租”成为可能。随着政府部门的职能界线日益清晰，派出所介入民事纠纷案件也会随之减少。然而，政府机构之间职能界线分明，在高级或复杂事物中产生高效，在低级和简单事物中却可能意味着管理成本的增加和纳税人负担的加重，比如，如果司法所的各项行政管理职能划分得很清很细，而且不依赖于尚未社会化和取得独立地位的法律服务所的支撑，则每个司法所只有一个司法助理员是无法承担其多项职能的。于是，基层政府与社会之间不自觉地达成某种协议/默契：公务员在纳税人缴纳的税款中抽取一部分（一个助理员、且仅发“四块工资”，以低成本模式运行日常行政事务，同时依赖于向获得这一服务的当事人那里收取一部分服务费来养活自己。司法所与当地社会的这种交易是通过一个中介实现的，这个媒介就是法律服务所，他们从政府那里获得政策优惠、再从当事人那里获得收入来支付政府官员的部分支出。相比完全依赖于政府拨款的法律援助者，他们向社会提供的是营利性服务；相对于完全依赖于社会供给的律师，他们向社会提供的是公益性服务。只要基层政府与基层社会之间、基层政府的各机构之间还没有或无力或没有必要划分“专业/流水生产线”，这种交易和共生现象就不会自动消失，强行将法律服务所社会化就可能导致相关各方生存机制的紊乱。比如C县法律服务所自从与司法所脱钩以后，从业人员在两年内减少了一半。 律师的数量却没有增加。

　　农村司法所依赖于法律服务所才能生存，这种困境是中央与地方关系的困境在基层政权中的体现。在基层社会，管理的中央集权向地方移转或回归现象较为明显，所谓“县官不如现管”。中央系统是条条管理，地方系统是块块管理。条条管职能-通过发放文件或制定政策，块块管财政-通过发放金钱或控制财务。对于基层法律服务工作，司法部只给政策和任务，却无权调配地方财政的支持，司法所作为司法局的分支，而不是乡镇地方政权机关，能否获得地方政权（乡镇和村政府）的支持，完全取决于司法助理员/所长个人的交流能力和当地领导的开明程度。司法所常常只有职能而没有财政支持，这是基层法律服务所无法理顺体制的重要原因之一，也是基层各方抱怨最多的问题。如果司法部无力解决这个问题，那么用一纸空文发布命令是难以通行的。在上海这样的发达地区，由于地方政府的资金支持，中央的政策虽然一变再变，也可以很快得到落实；而在那些地方财政难以支持中央政策的地区，强制推行中央某一方面的政策就捉襟见肘，首尾不能相顾。

　　基层法律服务所从自发出现到政府强制推广再到政策抑制、萎缩、直到衰亡的教训明，政府以行政行为直接干预社会生活，可能导致政策不稳、规范不确定，特别是在缺乏权威性法律依据而不能获得相关各方支持时（比如法律服务所在实践中难免与国家陆续出台的有关机构、人事、收费、税管、整顿法律服务秩序等改革措施相冲突），往往导致一些自然生长的事物由于被迫不断调整生存方式而折腾至死。 目前随着行政法规范的完备，政府以行政命令的方式授予法律服务工作者就业资格的权力也受到挑战。那么，对于那些律师不愿落脚的农村地区，如何通过中央一级的交涉和协调，而使法律服务工作者这个虽然层次较低却成为农民别无选择的法律服务群体，得以获得合法地位，这成为他们与地方政府交涉并获得支持的根据。

　　3、法律向熟人社会的缓慢渗透与权威资源的衰落和分化

　　法律是陌生人世界的产物。社会对法律的需求和律师职业发展的层次，都依赖于由传统的熟人社会向流动的现代社会转型的程度。司法专业化既是这个过程的结果，又反过来成为推动这个过程的原因。

　　在实证调查中，我们注意到，定位为“群众性自治组织”的人民调解委员会正在日益受到重视，并且在C县我们看到调解委员会作用的增强与当地法律服务所作用的衰退形成对比（不过如果由此得出结论认为二者之间存在因果关系却为时太早）。人民调解委员会作为社会自治的纠纷解决机制能够在维护社会稳定、促进社会发展方面，曾经发挥过重要作用，如果人民调解委员会能够真正成为缓解社会冲突、分解司法乃至整个政府压力的中立性解纷机构，那么，人民调解的作用日益增加、诉诸法院的纠纷相应减少，可能使法律服务所的存在价值由于市场内需的萎缩而自然衰败。这应当是一个理想的衰退模式。然而，我所看到的事实却打碎了这样的美梦。我们看到，人民调解委员会在基层的骤然繁荣与法律服务所的陡然衰败一样，都是政府操纵的直接结果。我们看到人民调解委员会与法律服务所同样是在基层政府的司法所的管理或者控制之下、共生共荣、一牌多挂，同样是随着一个文件而兴、再随着另一个文件而亡。特别是联系到强化人民调解（以及法院调解）之政策出台的特定政治背景和目的，我们对于当事人权利保护进程的回落和传统调解机理的复辟心存余虑。

　　调解作为多元纠纷解决机制中的一种，其内在的优势和相应劣势也十分明显，这取决于它的预设功能及其利用自身的正当性资源实现预设功能的能力。调解与仲裁、诉讼一样，其正当性依赖于当事人合意，其正当性的唯一资源是当事人自愿。无论是管辖权的取得、调解的过程、调解协议的形成、或调解协议的履行，都完全取决于当事人双方的自愿，因为法律对此没有施加任何强制干预。而调解的权威性则取决于调解人员个人品质、能力、社区地位和评价（如公道、智慧）等个性化因素；最近的司法解释赋予人民调解委员会主持达成的调解协议以合同效力，从法律上强化了人民调解的权威性，但这种权威强加是十分有限的，否则即可能违背调解的自愿性和民间性特质。

　　公正是一切纠纷解决机制的共同价值目标，但公正来自于信任。权威是所有纠纷解决机制的共同资源，但权威同样来自于信任。一般说来，解纷机制的自愿程度越高，纠纷解决过程对于裁判者个人权威的信赖和依赖程度越高，而对于程序和规则的要求就越低，与此相应，程序和规则较少的解纷机制的成本也就越低，对于结果的承认和执行也就越少能依赖于强力保障。因此，民间性和合意性是调解的优势，也是劣势；官方性和强制性是诉讼的优势，也是劣势。自愿和信任是调解所拥有的、司法不可比拟的强大资源和优势。有些关于发展调解的建议试图把司法制度中的一些强制手段引入调解制度，无异于舍本求末，因为它从根本上违背人民调解作为民间、自治性机制的性质。强制权力的增加意味着滥用权力的危险增加，因此要么意味着权力对当事人和社会的侵害，要么意味着以权力控制为目的的审查机制的增加，最终意味着调解成本的增加和调解市场竞争力降低。调解的力量在于其弱，而不在于其强。在熟人社会，裁判者的个人威信就代表着权威和公正（这种威信凭借于长期积累而非临时评定），对人的信赖替代了对制度的依赖，对人的了解替代了对过程了解的需求。这种信赖成为民间调解的资源和优势。调解所具有的自愿性、自治性、灵活性、保密性、结果的治疗性等等优势，调解不能像诉讼那样程序苛刻而繁琐，调解员可以根据双方的意见随时变通，将调解过程作为过滤、吸附、缓解、疏导当事人之间对抗情绪的过程。由于提交调解的完全自愿性，因而当事人之间以及当事人与仲裁员之间的对立情绪要小得多，加之双方都没有撕破脸皮，因而有助于达成和解，便于纠纷的彻底解决。发展人民调解的意义，在于缓解由熟人社会向陌生人社会转型过程中的信任危机，这对于我国的司法职业化不应当构成一种反向冲击，相反，人民调解与其他审判外纠纷解决途径一样，成为分流司法压力的一种机制，如果能够发挥调解、仲裁和司法各自的优势，并通过制度的强化（比如赋予人民调解委员会达成的协议以合同效力），发展每一种纠纷解决机制的个性和优势，才能真正建立起以司法为“阴影”的价值多元的社会纠纷解决体系。因此，特别需要强调的是，调解不应当成为官方控制的职权行为，而是当事人双方的授权行为，否则权力滥用和程序正义的丧失可能使这一机制的优势转化为劣势。

　　一个危险的建议是，以政府命令或政策所强化的人民调解委员会来取代法律服务所。我的质疑主要不是因为这个建议在理论上存在明显障碍-调解委员会是中立的解纷机构，而法律服务所（除了两所合一体制下代表政府进行调解之外）主要角色是一方当事人的代理人亦即权利代言人。我的质疑来自于一种担心：如果说法律服务工作者至少在进行诉讼代理时代表着自己的委托人-基层百姓-至少他们在具体案件中会为了当事人的权利据理力争，即使对方是当地政府或财主恶少也不例外（B市的大量案例证明了这一点），因为那是他们的角色需要，是他们的生存前提；人民调解委员会却不同，一旦丧失了自治性，一旦受到政府控制，则失去了自行解决纠纷的机理。按照目前的体制，调解委员会一般由村委会主任甚至治保主任兼任（受司法部表彰并成为C县样版的西南街村即由治保主任兼任，所幸其本人品质、经验和威信保障了该村多年的平安有序），当前社会冲突和上访事件大部分都起因于对基层政策或基层干部的强烈不满，在这类案件中，调解委员会作为一方当事人（或当事人的组成部分）或代理人，其中立性和正当性都直接受到冲击，假如象建议的那样取消了法律服务工作者，使当事人丧失向司法机构寻求公道的能力，可以想见，“小事不出村，大事不出镇”的理想世界就此可以建立了，然而这种“稳定”却是以基层百姓哭天天不应哭地地不灵的境况为代价的“稳定”。然而这种“稳定”却是以基层百姓哭天天不应哭地地不灵的境况为代价的“稳定”。

　　北京大学法学院·傅郁林