论我国现有农地使用制度重构的思路 - 毕业论文|毕业论文开题报告|毕业论文范文|教育论文|法律论文---轻松论文网

　　来越多的人已经认识到，中国要实现人民幸福和国家富强的“小康社会”就必须解决好三农问题，否则，小康社会就是一句空话。但目前农村耕地占有量日益减少，农业生态环境严重恶化，城乡差别持续拉大，农民收入停滞不前，“谷贱伤农”导致部分农地撂荒，加之加入世贸之后，中国农业面临着极其巨大的压力，中国的农村可以说是到了一个关键的历史时刻，套句话说就是三农问题怎样强调都不过分。而农村土地制度正位于三农问题群的核心，中国的农地如何调整才能面对这些挑战、才能适应经济发展的需要？对此，法学界、经济学界、社会学界都有人提出种种方案，本文也提出自己的一种观点，共同进行探讨。

　　一、新时期我国土地职能的转变

　　土地制度在我国的社会生活中到底起了什么样的作用？我们认为，把这个问题搞明白在是进行土地制度的研究和解决这一问题的前提条件。如果抛开这一基础，以行政命令的方式的推行各种模式，必然会破坏农村社会关系的稳定，付出巨大的改革成本。

　　中国的农地承载了太多的职能，特别是新时期中国农地更是被赋予了太多的责任，如减轻就业压力，提供生存保障，保障粮食供应，提供工业资本等。土地的这些功能概括说来是以下三个方面：社会保障功能、经济发展功能，和在一定的条件下，土地又承担的一定的社会管理职能和和社会稳定职能。下面我们分别论述这几种职能：

　　1.农地制度的社会保障职能。

　　人人有权享有社会保障，是现代社会在人权保护上的最基本要求。建国初期，为保证工业的优先发展，国家采取了“城乡分治”的策略。随着户籍管理制度以及与这种制度相配套的生活资料供给、就业和福利等制度的相继建立，我国社会结构以城市与乡村为单位显现泾渭分明的二元性。在这种城乡分割体制下，“工人与农民、城市人和农村人具有不同的身份和待遇，从而具有不同的社会地位，而且存在着这种身份和地位的不可转换性”。[1]城市人的生活资料供给、就业及社会保障因此处于国家的有力支持之下，而无条件或无能力改变自己的农民身份并最终加入专属于城市人的社会保障体系的情况下，缺乏就业选择机会、经济收入低下的农民在无可奈何之下，只有把土地当作他们安身立命的根基，事实上，土地不仅是农民的唯一保障形式，而且是一种作用显著的重要保障手段。

　　这一制度在半个多世纪以来没有多大的改变。虽然，由于我国经济发展在地区之间存在不同程度的差异，在一些沿海、沿江及大中城市地区，因第二、三产业的快速发展，大量农民已可能获得非农就业机会，农民的家庭收入也不再仅局限于农业，农地作为农民的天然保障手段的功能也正日趋弱化。如“对苏南农村居民而言，土地保障已不能承担起全部生活风险。不仅如此，农民的土地保障情结也悄悄地发生着变化。”[2]但即使是在像苏南这样的经济发达地区，在没有获得其他社会保障形式时，土地的生活保障功效仍然为大多数农村居民所器重。[3]因为进城的农民因缺乏必要的文化素质与专业技能等，只能做一些城里人不愿或者不屑从事的职业，而且城市经济一旦出现问题或者城市居民就业紧张，农民时刻面临被“清退”或“排斥”的就业风险。如此社会境遇下，也难怪“土地成了农民天然的社会保险，一部分业已转移出去的农民鉴于非农就业机会的不稳定性和风险，把土地作为进可攻、退可守的职业保险”。[4]

　　由此可知，农地具有显著的社会保障功能是由我国社会结构的二元性特征所决定的，可以说是广大农民为了生存和化解就业与社会风险在万般无奈之下所能作出的唯一选择。虽然当前出现大量农民进城务工的情况，但总体上他们是被排斥在城里人的生活圈之外的，他们对土地的经济上的依赖和对社区关系心理上的眷恋并未减少。在农地的这一功能未被其他相关制度取代之情势下，土地依然是农民最基本也是最大的社会保障，他们把土地看成是从生存到生活中对生老病死到各种自然灾害的最后保障线，是他们的命根子。如果断然割断农民与土地之间的联系不但会损及农民最基本的生存权、背离现代社会所极力倡导的人人享有基本生存保障的理念，而且由于土地关系从古至今一直是我国农村社会关系的核心，如此而为，会从根本上破坏农村社会关系稳定。因此，在覆盖农村的社会保障制度在短时间内未真正建立的前提下，我国农地所具有的社会保障功能是不能抹杀的，也是其最基本的功能。

　　2.农地制度的经济发展职能。

　　我国的农业在中国的经济发展过程中，也特别是一些关键的历史阶段，都一度为国家的经济发展做出重大的贡献。在建国初期，由于土地革命所带来的热情，中国的农村经济的发展曾一度成为国民经济增长的亮点，不但为当时国家的优先发展工业提供了良好的外部环境，而且以农业积累作为启动工业化的初始资本，也国家最初的工业化建设过程中起到不可替代的关键作用。但是后来由于历史的原因，中国的政治路线越走越左，中国的土地制度像个面团似的被捏来揉去。这种状况一直延至20多年前，中国最普通的，最贫困的农民最先从这场政治灾难中觉醒，又一次举起农村土地改革的大旗，实行家庭联产承包责任制。由于土地承包制度有效地克服了人民公社体制下农业生产的“搭便车”行为，并将劳动监督成本降低为零，农民的生产积极性高涨。为中国的农村经济和农业生产力的发展打开了一个新局面：十亿中国人的温饱问题已初步得到了解决、提高了农业劳动效率和农户的积累能力，促进了农业生产的大发展，为改革农产品的统购统派制度、为乡镇企业的发展奠定了基础，农村和农业重新成为国民经济中最富活力的亮点，再一次为中国的经济发展做出自己不可磨灭的贡献。

　　生存和发展是不可分开，一个合理的社会不但要使其成员能够生存，而且要提供给其成员以发展的机会。土地在基本上解决了国人的吃饭问题，其社会保障这一基本功能已能基本实现之后，自然会过渡到土地的第二种职能-经济发展职能。由于生产力发展水平的限制，多数情况下农村土地这两种职能是合一的。但我国进入21世纪之后，土地的这两种职能出现了分离的趋势。我们可以看到，家庭联产承包责任制的生产方式的生产潜力几乎已经发挥到极致，农民收入停滞不前，中国十亿农村人口在生存基本得到满足之后，其发展几乎长期陷于停滞，土地问题已经成了整个中国经济发展的瓶颈，已经成了是中国能否可以持续性发展最关键的制约因素。因此重新审视我们的土地制度，在我国现有国情下，改良，重构或改革现有的土地制度，使之在实现农村经济发展中发挥应有的作用就成了当务之急，目前学界的种种理论就是围绕着提高土地的利用效率-基经济发展职能展开的。

　　3.农地制度的社会控制职能。

　　除了上面所说的土地的两种基本职能之外，农地的社会控制职能是长期以来不被人重视的一个方面，事实上比较合理的土地制度都能起到一定的社会控制职能，历史上不同时期的土地制度也都有意无意地承担起这种职能，远的不说，我国的土地革命时期的打土豪分田地的种种政策，在安定民心争得民心方面起到很大的作用，建国初期进行的进一步的土地改革在稳定社会方面就起到极大的的社会控制作用。人民公社时期的一大二公，全面公有造成得民心涣散，缺少监督则是一个反面的例子说明土地制度的这种职能。就是在当前的社会生活中，利用土地的这一职能进行社会控制的情况也很多，比如，乡政府、村组织和村干部总是以各种方式把一些国家所赋予的行政职能和土地承包制度挂起钩来，如把国家的税负分摊到承包地中，违反计划生育的超生人口不能享有分配土地的权利等，这些措施是否正确我们这里不作评论，但我们应当看到土地制度在社会控制方面确实起到了很大的作用，这种作用往往使制度设计者在设计当初所没有想到的。

　　在如何处理上“土地的这几种职能的关系上，但我们应该看到，由于二元社会结构的制度性壁垒仍无根本性的松动，目前实行的养老、医疗、失业等社会保障都仅仅局限在城市，在人口众多、经济落后、区域发展不平衡的农村，我国经济整体发展水平尚难以达到有足够的国家财政来建立与维护城乡一体的社会保障制度，我国土地是目前有十亿农村人口的最根本的社会保障，而且农地收入是他们最基本的收入来源，这种情况下，农村土地所起的社会保障作用是极其巨大的，但同时也是相当脆弱的，如果我们一味地关注土地的经济发展职能，强行推行在中国某个地方行之有效的发展模式，可能会造成很大的社会危机。

　　中国的土地改革之路在何方？目前学界政界在进行各种方式的农地改革和争论，其根本就是对如何处理好土地的这种必不可少的社会保障职能和当前整个国家经济的持续全面发展这二者的关系问题，从根本上说，这是一个法律所时常面对的公平和效率的或取舍或平衡的问题。

　　二、现行土地制度的缺陷

　　目前我国农地使用权的基本形式是以农户为单位从事土地的经营管理的土地承包制，这一制度也是我国20年来在农村土地制度上的最大的创新，如前文所述，这一制度在我国历史上为中国的经济发展，农村的稳定发挥了极其巨大的作用。但随着我国经济的发展和改革的深入，我国土地制度深层次的矛盾逐渐暴露出来，土地承包制这一在历史上对中国经济发展起到过巨大作用的制度在一些地区反成了经济发展的障碍。受其自身的局限性和过渡性的限制，这一矛盾不能在现有体制内得到解决。

　　我国现行农地使用制度的先天不足导致在现实中出现的问题多种多样，综合起来，其原因主要集中在以下几个方面：

　　1.土地所有权主体缺位。

　　现行宪法、民法通则、土地管理法、以及农业法等重要的法律都规定了农村土地属于集体所有。但是，对农村集体土地所有权的代表究竟是谁，立法和实践中都不甚明确。民法通则第74条第2款规定：集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。土地管理法第10条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。很明显，上述立法规定了农地所有权有三种主体形式，即乡（镇）农民集体、村农民集体和村民小组农民集体。这些规定，表面上确立了农村土地集体所有权的代表，事实上并没有有效的组织保障。所有权主体都没有自己的组织形式，从而导致了基层政权组织的代为行使所有权，在实际生活中往往是由村民委员会或乡镇一级政权行使所有人的权利。

　　由管理机关代为行使所有人职能这种危害性这突出表现在以下两个方面：第一，在承包经营关系中，发包人实际拥有很大的干预生产经营的权利，并且这种权利往往与行政权力混为一体。不少基层人民政府常常以调整产业结构为名，用行政命令的方式，把国家保护农民利益为基本出发点的指导性计划，变成损害农民利益的指令性计划，不顾客观情况和农民意愿强行推行规模经营，强行要求或者禁止农民从事某些属于自主经营权范围内的生产经营活动。第二，国家征用土地时由发包人进行谈判，并由发包人决定补偿条件根据《宪法》和《土地管理法》的规定，“国家为公共利益的需要”，可以依法对集体所有的土地实行征用，征用后的土地所有权属于国家，用地单位只享有使用权。但如何界定“公共利益”，世界各国认为的“公共利益”严格限定在国防、环境保护、公共活动场所等方面，而我国则扩大到国家的一切经济活动范围。[5]实践证明，国家征用的土地实际上只有一部分用于“公共利益”的需要，而其他部分则用于商业目的。一些地方政府将低价征用来的土地，高价出让给商家、企业使用，或者用地人给政府某些好处后低价使用。这样做所造成的后果一是容易助长多征、乱征集体土地之风；二是严重侵犯了农民集体的利益。国家征用土地，虽然也给土地所有人一定的价款补偿，但只是少量的地力、地上损失补偿和失去土地人口的安置费，不包括土地本身的价格，且补偿价款的数额远远低于土地的市场交易价格。这一方面不仅使集体土地所有者失去了土地出让权，同时也使本应属于集体的土地收益流入了国库。另一方面等于实际上只承认集体土地使用权的存在，而否认了集体土地所有权的存在。

　　2.承包经营权性质模糊。

　　对于我国土地承包经营权的性质，目前主要有两种观点，即物权说和债权说，两种学说虽然各自都有一定的立论根据，但对于对方提出的问题又不能给予圆满地解释，造成这一争论的原因，主要是我们现有制度上的自身矛盾所造成的。虽然民法通则的本意是把承包经营权作为一种物权来对待，但在实际生活中土地承包经营权在很多方面体现出的却是债权的性质，这一立法上的模糊造成了现实生活中的诸多问题。主要体现在以下几个方面：

　　第一，土地承包经营权呈现的债权性质，不利于对农户土地使用制度的切实保护。众所周知，债权保护与物权保护相比，后者的效力明显优于前者。在承包经营关系中，发包人实际拥有很大的干预生产经营的权利，并且这种权利往往与行政权力混为一体。不少基层人民政府常常以调整产业结构为名，用行政命令的方式，把国家保护农民利益为基本出发点的指导性计划，变成损害农民利益的指令性计划，不顾客观情况和农民意愿强行推行规模经营，强行要求或者禁止农民从事某些属于自主经营权范围内的生产经营活动。

　　第二，不利于充分调动农民的生产积极性和提高农业效率。“现行的农地制度却给农地流转设置了重重障碍，限制了土地使用权利的自由流转，为从行政或准行政手段配置土地资源留下了太多的余地，并在相当程度上牺牲了效率。”[6]在一些经济发达地区，随着非农产业的迅速发展，许多农民意欲转让土地，但由于土地承包经营权在流转上的诸多限制，引致大量农民抛荒撂耕地。土地的流转机制不畅，一方面使土地资源不能向土地经营能手集中，形不成高效益所必要的经营规模，这势必阻碍农业的产业化、规模化经营；一方面又出现大量的抛荒现象，导致“有地者不种，欲种者无地”的格局，同时也加重了粗放经营。土地的平均分配与规模化经营矛盾突出。经营规模小，又导致生产经营的成本增高。尤其是我国已经加入WTO，这一问题会显得越来越突出，使我国的农产品价格偏高而缺乏国际竞争力，并且也不利于农业科技、机械的使用，不符合土地资源合理配置和农业走向规模化、集约化、市场化经营的要求。

　　第三，土地承包期限较短，不利于农地使用制度的稳定。“农业生产的长周期性，要求农用土地使用制度的稳定性；农村土地制度的完善，也需要农用土地制度稳定的基础。”[7]调查显示：1978年以来，有95%的村对土地进行过调整。调整1次的占12.55%，调整2次的占22.7%，调整3次的占30.6%，调整4次的占20.8%，调整5次以上的3.9%，平均调整3.10次，最高的8次。[8]土地承包经营权的频繁变动，使农民辛辛苦苦地对土地进行的投资，一而再、再而三地被调整给别人耕作，积极性无疑遭受重大打击，影响对土地进行长期投资的热情。受农民出于对土地承包经营权的不确定性影响，会诱发其行为短期化，对土地进行粗放式、掠夺式经营现象普遍。这样造成的后果是，土地细碎化加剧，基本农田水利建设、病虫害统一防治、机械耕作、品种搭配和轮作等现代化集约经营技术措施难以利用，农业生态环境恶化，土地肥力下降，并且不利于整个社会的稳定。

　　3.集体所有权和承包经营权的权能残缺。

　　如上所述，由于农地所有权主体的缺位，所有人的职能往往由基层行政机构或村委组织在代为行使，即发包人，但是由于这些机构职能的重叠，发包人往往站在与社区成员集体利益的对立面上，不能有效的维护甚至会有意侵害其所有权，个体集体组织的成员又没有足够的能力与这些外部的行政力量相抗衡，事实上，整个农村土地所有权的主体的权能已经被国家和地方行政机构所架空，远不能体现出民法意义上的所有者的权利。

　　这种主体缺位的状态往往会导致发包方对土地承包方的承包经营权利的侵害，名义上拥有所有权的基层社员集体其所有权的权能在很大程度上被弱化或取消了，比如从处分权方面看，国家禁止集体土地所有权的买卖，必须的时候只有通过国家征用转为国有之后才能出让、转让，这样集体土地所有者完全丧失了土地的出让权；从收益权来看，当国家队集体所有的土地进行征用时，给予农民集体的补偿既不是地租也不是土地价格，而仅仅是一点补贴而已，这实际上是对所有人收益权的一种侵害。从使用权来看，集体所有的土地只能用于农业生产或农民宅基地等与集体密切相关的建设，而对房地产开发等有巨大经济效益的用途则遭到严格禁止。社员们的实际利益受到侵害由于其所收的行政管辖关系往往也无法得到有效的救济。

　　至于土地承包权，现有的农村土地承包制度下，承包权的实际内容也遭到严重的侵蚀，变得残缺不全。在承包人的生产经营自主权上，农民几乎没有多大的选择余地，农民种什么、如何种以及产品销售处于政府完成国家粮食定购任务或平衡本地粮食供应的行政管制之中。因为种植权和产品销售权直接关系到农民对土地投资的收益回报率，侵蚀这些权利直接影响到农民的即期投资决策和家庭福利。在处分权上，我国现行的承包制度要求承包人按合同的各项规定享有权利，承担义务，未经发包人同意，不得将土地转包、出租、互换、入股等。最高人民法院《关于审理农村承包经营合同纠纷案件若干问题的意见》规定，承包人将承包合同转让或转包给第三者，必须经发包方同意，并不得擅自改变原承包合同的生产经营等内容，否则转让或转包合同无效。在侵害救济方面，土地经营制度实施以来，发包方故意撕毁合同，严重侵害承包方合法权益的事件时有发生，而承包方只能以“违约”，却不能以“违法”为抗辩理由来维护自己的合法权益，有时甚至连违约的理由都不能成立，因为大部分农村的土地承包合同缺乏有效的书面形式，即便是有，也往往是发包方设计好的格式合同，集体成员的承包经营权往往受到严重的侵害却不能得到有效的救济。这已经“愈来愈不符合农业经济发展的要求，不符合土地使用权合理流转的改革方向，不符合效率优先的原则。”[9]

　　三、土地制度改革和完善的指导思想

　　1.从农民的立场研究土地问题。

　　中国学术界特别是法律界，近年来对三农问题包括土地问题，倾注了前所未有的关心，出了大量的成果，设计了许多方案，其中一些方案已得到中央政策的支持。但是我们不能不看到，这些有关农村土地制度和土地问题的诸多研究，要么是以一种自上而下的视觉，从国家、政府政策的立场出发，重蹈行政命令式的老路，要么是醉心于某种理论上的完善，构建一些理想化的乌托邦式的农村经济模型。我们这里并不否认进行这些研究的意义，况且有一部分已经在现实生活中确实也起到了发展农村经济的作用。我们这里只想强调，我们研究农村土地问题，应从农民的角度和立场来出发，在进行这些宏观的制度创新的同时我们不要忘了考虑下面这些问题：这些变革农民需不需要，不同地方农民有什么不同的变革需要，农民在接受这些变革的同时还有什么顾虑，这些变革的措施与当地的文化民俗等又没有明显的冲突等等。

　　2.一切研究应以农民的生存权和发展权为前提。

　　从20世纪初到70年代末的大半个世纪里，中国农村经历了激烈的持续不断的变迁，农民的命运和农村的土地制度像历史巨人手中的玩偶，被不停的翻弄着，揉搓着，随心所欲的变换出他所要的模样。实行土地承包制度以来，农民的处境虽然有了极大的改变，但依然没能够真正掌握自己的命运，势不可挡的现代化潮流，使农民的命运又一次面临着一个被动的也可能是历史上最重要的一次抉择。背负中国的几千年的农耕文化熏陶之后的中国农民，面临城市飞速的现代化，他们对土地的情感变得愈发复杂了：土地是他们的命根子，使他们生存的最后一道防线，因为他们没有像城里人那样完全的社会保障，但另一方面，土地却不能给他们以发展，固守土地只能眼睁睁地看着别人前进，自己世代只能背上被人歧视的农民身份。这就要求，我们在进行土地制度警醒种种理论探讨的同时，应该清醒看到：目前虽然中国绝大多数农民的生存不存在太大的问题，但应该看到土地即便是对农民这种最基本的需求的保障也是极其脆弱的，中国的农民数量太多了！基于此，任何不顾农民现状的激进的土地变革措施都是不可行的，甚至是不负责任的。一切研究应以农民的生存权和发展权为前提，而不应该是以片面的国家经济的发展为根本出发点。中国不能乱，乱了就会饿死人的，最先饿死的往往就是生产粮食的农民，历史也证明了这一点。

　　3.农村土地制度创新的实践要尊重农民自己的意愿，应立足于民间自发的土地变革实践的完善，应因地制宜，严禁搞行政命令，一刀切。

　　目前关于土地制度的基层自发的调整已出现不少，比如发达地区的各种集中的农的经营模式中就有一部分也呈现了强大的生命力，对经济的发展起到很大的作用，但如果我们就此认为现行的以家庭为单位的农地耕作模式就很难进行大量的科技投入，农业现代化必然要求调整现行农村土地政策，实现集约化或规模化经营，要在全国范围内推行统一的农地集中经营的摸一模式，对此观点我们认为是危险的，中国的农村状况是复杂的，地理环境、经济发展水平、民俗文化等千差万别，如果置这些于不顾，可能会付出很高昂的代价，我们在历史上已有了为历史形态背景而推行的乌托邦式试验（如人民公社）的代价。

　　四、中国农村土地制度的出路。

　　由于中国当前农村社会土地制度上的创新是有其经济发展的要求作为其内在动因的，在国家权力淡出之后，各地基层有了很大的施展空间，他们往往会积极地把土地所有权这一具有很多权能的权利群进行拆分组合，由于这一权利群在村集体和农户之间进行不同的分割组合时，往往受当地经济发展水平，自然资源条件，社会历史传统等诸多因素的影响，这种差异必然导致作为农村自发创新结果的的农地使用制度的差异[10]，创造出多种适合当地情况的土地模式。中国目前已经出现的有一定影响的土地制度的创新的模式已有十几种之多，由于是来自实践，有着深厚的群众基础，他们其中大部分可以说是相当成功的，我国的农地制度模式事实上已经打破了单一的联产承包责任制，而形成了一个多元化模式，进入一个群雄并起的“战国时代”。

　　我们前面说到，我们应该看到土地问题的复杂性，中国农村的差异性，不同的农地模式是由当地农村多方面的现实条件共同作用的结果，都有其独特的价值和生命力，不能简单地否定。对待在一些我们不应该事实上也不能够以一种模式来改造农地制度，国家也曾就推广两田制的模式而做出过尝试，但效果并不理想，究其原因，两田制只能是用于农地资源相对集中，除口粮田之外还有相当多的承包田的地区，在人均耕地少的地区若进行强制推广则会剥夺村民承包责任田的成员权。再比如江苏无锡和北京顺义比较成功的农地的规模化经营对乡镇企业等非农产业的发达程度有很大的依赖性，而贵州湄潭的延长土地承包期至五十年，增人不增地减人不减地的模式就不能适应人口变化比较大的农村地区。

　　对此，我们应该认识到，每一种模式往往根据自己当地的经济，地理、社会的综合情况形成的，有其严格的地域性，多元化的土地使用制度是农民自发创新结果，也是适应中国农村复杂多样的客观条件的。我们应该尊重农民自发的创新，肯定目前农村已出现的农地制度多元化的正面意义。[11]，目前我国农地使用制度上处于探索时期，学界也提出了诸多思路，但总体上看，绝大多数人主张的都是一种市场化的正式的全国统一的的改造之路，这种想法存在很大的理想化因素，笔者认为中国农村情况的差异形式的农地使用制度中的许多问题都不可能形成一个可以普遍适用的结论，多元化的农地制度是当前农地制度建设的最为现实的选择。对此观点，我们有以下几点理由：首先，多元化是是农地集体所有的必然归宿，只要我们坚持农地的集体所有制，只要我们尊重集体所有权，这种格局就是不可避免的。其次，多元化的农地制度具有很强的适应性，能够兼顾公平和效率。第三，多元化的农地制度更有利于发挥农村和农地在制度中的创新作用，避免行政推行某一模式的逆反心理，减少改革成本。这一模式可以实现农地制度的渐进式转变，降低变革带来的震荡。[12]

　　但我们同时也应看到，在这诸多的各地农村的自发创新的农地模式中，有一些的确具有一定的推广意义，比如山东平度的两田制模式，把村所有的土地分为口粮田和责任田，口粮田承担社会保障职能，责任田承担经济发展职能；广东南海的股份合作制模式，把社员对土地的承包权转化成股权分给他们，使他们能够“有份”而不分，从而进行规模化经营。可以说，这些模式都有很大的创新和推广价值。因此，我们说中国的现实国情不允许有一种统一的农地发展模式，这与我们对待这些地区的成功模式的借鉴之间，并没有必然的矛盾，对多元化的思路不能够机械的看待。这一借鉴应以情况类似的农村地区之间以经验交流的形式进行，而不能借助政府的力量进行单一式的推进。

　　另外，我们承认中国农地模式多元化的同时，并不是要求我们要静观其变，事实上中国的农村问题已经不允许我们有太多的时间去耽误了，我们目前应该在以下两个方面进行积极的努力：首先，我们应着眼于农地改革的外部环境构造，为探索出适合我国的农地模式创造良好的外部条件。其次，对农地制度改造的要进行适度的干预，当然，我们政府的这种干预应该是原则性的，粗线条的，保持社会稳定和公平意义上的，划底线似的干预，不超出底线外的各种探索我们应予鼓励。具体说来：我们目前要在以下几方面做出努力：

　　1.明确国家对土地的干涉权利，减少来自行政的不合理的干预。在农地使用关系中有三方主体：国家、村集体和农户。其中村集体和农户作为农地使用关系的主体不难理解，而国家则较少被人提及，但实际上国家在现行的农地使用制度中居于非常重要的地位。目前而言，国家对农地存在着较强的干预，主要体现在对作物种植种类的干预和通过统购统销对农地受益的侵占，郊区的农地有时还会受到国家的非公益性征用的侵害，笔者认为，国家对农地的干预应当减少，改变以农业收益支持工业发展的战略，减少对农业收益的汲取。

　　2.明确集体土地所有权的主体，完善和落实集体所有权权能。前文已说明了所有权主体缺位的弊端，当前我们应该从法律上明确农地所有权的主体，这一举措在农地使用制度的创新过程中非常重要，也是这种创新的法律前提，因为农地使用制度就是把土地所有权的不同全能在所有权主体和所有权成员之间进行不同的分割。对于不同的土地使用制度，所有权主体在以下几个方面都应该能享有控制权：1.选择不同的农地使用制度的权利，当然这是所有权主体内的成员民主协商的结果；2.一定的调整土地的权利；3.收取地租的权利；4.限制土地承包权转让的权利。

　　3.推进土地制度物权化的进程，明确农地使用权的物权性质，落实物权的各项权能，土地使用权的物权保护不同于债权保护最突出的特点是物权内容法定，当事人不能以合同约定加以改变。土地制度物权化不仅可以对抗第三人的干涉而且可以对抗所有人不合理的干涉。权利主体之外的任何人都负有尊重其权利的义务，都不得随意限制或附加苛刻条件。这样一来，可以稳定土地上的权利，使之得到更为有效的保护。物权法定有利于国家对农地这种稀缺资源的控制和对农户的有效保护，这不但有利于稳定农村的社会结构，也可为农地制度的创新创造外部条件。当然，农地使用权在物权上具有很大的特殊性，是否采用单一模式的用益物权制度，以及这种用益物权的权能和实现方式都需要深入研究。

　　4.在条件成熟的地区可以建立起土地流转机制。土地流转机制是指在不改变土地用途的前提下，允许农民以多种方式转让土地，使土地使用权按照自愿、依法、有偿的原则，有序流动起来，促使土地在流转中与其他生产要素形成最佳结合，实现农民生产利润的最大化。建立土地流转机制，是农村土地市场化的必然趋势，也是完善土地承包制的必然要求，它与稳定承包关系相辅相成。但是，我们应该注意，在市场经济条件下，农地的配置应依市场机制来实现，应当由农民自己决定是否以及如何转让土地的使用权利。

注释：

　　[1]袁方等：《中国社会结构转型》，中国社会出版社1998年版，第267页。

　　[2] 梁鸿：《苏南农村家庭土地保障作用研究》，《中国人口科学》2000年第5期。

　　[3]参见王克强：《经济发达地区地产对农户多重效用模型及实证分析》，《中国软科学》2000年第4期。

　　[4]杨明洪：《中国工业化、城市化中的战略偏差及其纠正》，《经济理论与经济管理》1997年第9期。

　　[5]叶向阳等，《。农村集体土地产权制度研究》，《中国法学》，1993（6）。

　　[6]陈甦，《土地承包经营权物权与农地使用权制度的确立》，《中国法学》，1996（3）。

　　[7]同上。

　　[8]中共中央政研室，农业部农村固定观察点办公室，《对第二轮土地承包工作的观察分析》，经济研究参考，1997（73）。

　　[9] 崔建远，《土地上的权利群论纲》，《中国法学》，1998，（2）。

　　[10] 姚洋，《中国的农地制度：一个分析框架》《中国社会科学》200年第2期。

　　[11] 宋红松，《农村承包制的变迁与创新》，王利明主编《物权法专题研究》（下）吉林人民出版社，2000年7月。

　　[12] 同上。

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